涉诉信访导入司法程序机制构建研究

摘要

涉诉信访是一种特殊的信访，它是具有中国特色的民情、民愿表达制度，它也是我国《宪法》赋予公民在司法领域内行使批评、建议、检举、控告等权利的统称。虽然涉诉信访具有民主参政议政、监督司法、权利救济的功能，但涉诉信访归根结底是法治之外的人治体现，其行使方式流离于司法程序之外、其功能畸形为以权利救济为主，干涉了司法审判独立、妨碍了司法终局、动摇了司法既判力，造成了司法预见性不足、司法程序正义缺失、司法权威大幅度削弱的严重后果，严重违背了法治建设的基本理念。为此，围绕涉诉信访与司法的困境关系问题，本文将以五部分内容探讨涉诉信访统一导入司法程序处理的机制构建，目的在于实现涉诉信访与司法终局、司法安定、司法权威的平衡。
　　第一部分是涉诉信访与涉诉信访导入司法程序处理机制概述。主要是涉诉信访的内涵、处理面临主要趋势及构建涉诉信访导入司法程序处理机制的提出背景及重大意义。涉诉信访内涵阐述包括：“涉诉信访”是指“与案件有利害关系的主体以一定形式就人民法院的司法活动或工作作风等方面向党和国家机关提出建议或请求并要求予以实现的、由人民法院处理的活动。”；当前涉诉信访的处理方式主要包括诉前调解、诉中引导、诉后答疑，行政方式贯穿始终；涉诉信访与行政信访最大的不同，在于前者涉及司法诉讼、涉及司法独立与司法终局，后者不涉及；涉诉信访与涉法信访的区别在于两者的内涵外延，后者涵盖了前者；涉诉信访与司法申诉的区别在于后者有一定的程序性，而前者则没有任何程序性；涉诉信访与申请再审的区别在于后者具有严格的程序救济，前者则没有严格的程序救济。涉诉信访正面临着四大处理趋势，一是案件数量居高不下，二是缠访、闹访、越级访、重复访、代访不断增多，三是人案分离、时空跨度大，四是形式日渐多样化、主体更加多元化、心态日益复杂化。为此，涉诉信访的处理出路必须构建涉诉信访导入司法程序处理机制，这也是《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》等党和国家出台的最新涉诉信访相关文件提出的要求，构建该机制具有四大功能意义：一是该机制是涉诉信访的必然处理路径；二是保障纠纷处理司法终局，确保司法权威；三是减少人治，促进司法正义，实现司法社会控制功能；四是防止司法资源浪费，促进司法资源有效配置。
　　第二部分是涉诉信访导入司法程序处理中存在的主要问题。该部分提出：该导入处理机制的构建在阶段上包括受理环节、分离分流环节、导入环节三个环节，在要素上包括内部程序构建和外部保障措施的建立健全，并由此出阐述了涉诉信访导入司法程序处理机制在受理环节、分离分流环节、导入环节存在的诸多问题，得出该机制尚未在我国得以建立的结论。
　　第三部分是受理环节涉诉信访导入司法程序机制的构建。该部分提出：应当明确人民法院涉诉信访案件专门处理机构为唯一涉诉信访案件的唯一受理主体；应当明确受理审查的合理性与审查标准；应当确定“上一级复核”作为涉诉信访案件不予受理的常规救济措施；还应当建立起“颁布《信访法》、探索与行政管辖适当分离的司法管辖制度、建立律师参与制度、完善涉诉信访案件承办法官考核制度、建立统一涉诉信访案件信息登记联动平台”的配套保障措施。
　　第四部分为分离分流环节涉诉信访导入司法程序机制的构建。该部分提出：应当指明“诉”与“访”在“权基与适用法律上的不同”是两者必须分流的客观要求；应当明确“涉诉信访案件中信访人的请求是否符合诉讼程序法规定的要求”为“诉”与“访”分离的标准，并在此基础上从民事、刑事、行政三个角度进行细化分离；应当明确以“是否业已经人民法院作出生效司法文书”作为涉诉信访案件中涉“诉”事项分流的标准，并在此标准之上将涉“诉”事项分流为“未经人民法院作出生效文书的事项”和“人民法院已经作出生效文书的事项”，前者可以分为“尚未进入司法程序处理的涉“诉”事项和“正在为司法程序处理的涉‘诉’事项”，后者包括“对司法生效文书申请复议、复核类的涉‘诉’事项”、“申请再审类的涉‘诉’事项”和“申请强制执行类的涉‘诉’事项”；应当建立起“独立的司法财政预算与划拨体系”“较高标准的司法队伍建设”“分流交办制度”作为配套保障措施。
　　第五部分为导入环节涉诉信访导入司法程序机制的构建。该部分提出：应当明确导入的标准就是“司法程序规定的标准”而不是其他标准；应当明确涉“诉”事项的信访应分类导入，对于非申请再审类涉“诉”事项的信访（包括“尚未进入司法程序处理的涉“诉”事项、“正在为司法程序处理的涉‘诉’事项”、“对司法生效文书申请复议、复核类的涉‘诉’事项”、“申请强制执行类的涉‘诉’事项”）可以以信访人申请听证的方式导入，对于“申请再审类的涉‘诉’事项”的信访应当通过再审之诉导入，并在此基础上从民事、刑事、行政三个角度进行了细化；还应当“健全司法救助制度”、“完善再审制度”、“加强执行保障，强化执行公开”、“适当降低终结门槛、简化终结程序，探索建立听证终结”、“完善恶性涉诉信访惩罚制度”“完善巡回督办、倒回评查追责制度”作为配套保障措施。

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引言

第一章 涉诉信访与涉诉信访导入司法程序处理机制概述

一、涉诉信访界定

二、当前涉诉信访处理方式分析

三、涉诉信访处理面临的严峻趋势

四、涉诉信访处理出路——构建涉诉信访导入司法程序处理机制

第二章 涉诉信访导入司法程序处理中存在的主要问题

一、受理环节存在的主要问题

二、分离分流环节存在的主要问题

三、导入环节存在的主要问题

第三章 受理环节涉诉信访导入司法程序机制的构建

一、明确受理主体

二、受理审查

三、不予受理的救济

四、建立健全有效配套保障措施

第四章 分离分流环节涉诉信访导入司法程序机制的构建

一、分离必要性及标准

二、分流标准及结果

三、建立健全有效配套保障措施

第五章 导入环节涉诉信访导入司法程序机制的构建

一、导入标准

二、导入方式

三、配套保障措施

小结

参考文献

致谢

攻读学位期间的研究成果