地方政府权力清单的法律属性研究

摘要

政府权力清单是我国推进依法行政的一个重要突破口，是控制政府权力的一种形式上的创新，也是我国政府全面深化改革的重要内容之一。政府权力清单遵守“法无授权不可为”的法治理念，充分体现了依法行政的法治精神。另外，政府权力清单对划清政府与市场、社会的关系，厘清它们之间的界限，充分激发市场主体的活力有着重要意义。2015年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行各级地方政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求，“省级政府在2015年底前、市县级两级政府在2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。”自此，政府权力清单开始在全国范围内推行。
　　但是，在推行过程中，无论是学术界还是实践中存在“清单之外无权力”、“依清单行政”的说法。本文认为，这样的说法实属对“依法行政”与“法律保留原则”的误解，有略显荒唐的嫌疑。之所以会产生这样的说法，主要源于对权力清单的法律属性的认识存在争议。本文以更加准确地理解政府权力清单，有效推进法治政府建设为目标，进一步明晰制定政府权力清单的相关理论;从宏观和微观两个层面研究政府权力清单推行现状，并重点分析江苏省推行政府权力清单的整个推行过程，分析阐明了政府权力清单的现实推行状况。在理论与实践的基础上，从政府权力清单的制定主体、程序、内容和效力四个维度来判定政府权力清单的法律属性，提出自己的看法与见解。
　　在本文中，主要运用理论分析与实证分析相结合的研究方法。研究内容除绪论部分之外，分为三个部分:
　　第一部分，权力清单的基础理论。地方政府权力清单是各级政府及其部门通过“清权”、“确权”的梳理过程，将其所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的汇总清单公之于众、接受监督的一种形式。政府权力清单是党的十八届三中全会提出的管理政府或者是政府自治的一种方式，也是一项具有理论支撑的管理措施。本部分将着重说明权力清单的概念及其制定的特点，并结合有限政府、权力与权利的关系、依法行政与法律保留原则等来说明政府权力清单的理论基础。这也为下文的实践考察部分奠定基础，以免在论证过程中出现概念混淆不清的问题，为研究权力清单的法律属性提供理论上的支撑。
　　第二部分，地方政府权力清单的实践现状分析。在这一部分中，主要是侧重于对地方政府权力清单的宏观方面和微观方面的实证调查，基于客观条件的限制，只能采用通过政府官方网站检索的方式来大量搜集部分地区政府权力清单样本进行实证考察分析，对比东中西地区的特点并侧重于研究江苏省的政府权力清单，最终能够达到由点带面，面面俱到的全面考察分析的效果。因此，文章以江苏省、湖南省、四川省东中西三个省份的政府权力清单作为主要研究对象，分别从制定主体、内容和程序等方面对所选取样本进行分析，总结权力清单的特点、规律及其存在的一些问题，以期对政府权力清单有一个全面而准确的感性认识。这样也为下文初步判定权力清单的法律属性做好铺垫，使研究结果更有说服力。
　　第三部分，地方政府权力清单法律属性的判定。“法无授权不可为”是推行政府权力清单的一个重要准则。权力清单来源于法律，实质上政府执行行政权的依据仍然是法律。政府权力清单固然有其自身的合理性，但我们应当全面地看待问题，对其有一个准确的判断与认识。在本部分中，笔者将从权力清单的制定主体、制定程序、内容和效力这四个方面进行初步判定、得出结论，并在本部分中大胆地提出自己的看法。依法行政原则要求，政府在执法过程中必须依法行政，政府权力清单的存在具有一定的合理性，但是“权力清单”的制定既不属于行政行为，更不能称作是立法行为，甚至可以看做是罗列记载政府及其部门权力事项“单子”的一种行为，其中所列出的权力仍然是来源于法律规范。因此，在推行和实施权力清单的过程中，应当用辩证的、全面的眼光来看待权力清单，而不能只看到其中的一方面，片面地强调权力清单的积极性。

目录

声明

摘要

绪论

一、研究背景

二、研究现状

三、研究思路

四、研究意义

第一章 政府权力清单的基本理论

一、政府权力清单的概念

二、政府权力清单及其制定的特点

(一)内容的全面性

(二)形式的公开性

(三)地域的普遍性

三、政府权力清单的理论依据

(一)法律保留原则

(二)有限政府理念

(三)法治政府理念

第二章 地方政府权力清单的现状考察

一、地方政府权力清单的宏观实践考察及样本说明

(一)江苏省：建立五张清单、搭建一个平台、配套推进7项改革

(二)湖南省：三张清单一份目录

(三)四川省：一张清单看全部，公布省市县三级行政权力清单

(四)小结

二、地方政府权力清单的微观实践考察——基于江苏省的实践

(一)制定权力清单的前期准备工作

(二)江苏省政府权力清单的制定主体

(三)江苏省政府权力清单的制定过程

(四)江苏省政府权力清单的内容

(五)江苏省政府权力清单的推行方式

第三章 地方政府权力清单法律属性的判定

一、基于地方政府权力清单的制定主体的分析

二、基于地方政府权力清单的制定程序的分析

三、基于地方政府权力清单的内容的分析

四、基于地方政府权力清单的效力的分析

五、小结

结语

参考文献

致谢

在读期间发表学术论文及研究成果