我国土地利用规划体系改革与发展：基于主体功能区规划的视角

摘要

当今，土地利用规划已被公认为实现土地资源优化配置和社会经济可持续发展的必要技术工具。各个国家根据自己不同的特点对本国的土地利用问题进行了不同的实践。改革开放以来，伴随着体制的逐渐转型，我国的经济保持着强有力的增长态势，但与此同时，一些问题也随之显现，比如，掠夺式的开发所导致的资源紧张及其生态、环境问题，城乡发展的不平衡，快速的城市扩张所导致的大量耕地损失，人力资本向发达地区的单向流动等等。所有这些问题都表明，我国的空间结构存在严重的不平衡，而土地的无序利用则是其中最重要的因素。空间平衡意味着在不同区域内实现人口、经济与资源环境协调。空间中人口的合理安排与经济发展密切相关，因为经济的发展离不开人的居住与劳动。在一定程度上，中国的区域不平衡并不在于区域经济发展水平的高低，而是由于人们没有把注意力集中在区域经济发展上，导致大量的劳动力和人才从落后地区单向流入到发达地区，不但致使落后地区陷入恶性循环的窘境，也使发达地区面临巨大的人口压力和自然资源的过度损耗，最终导致区域经济水平、人均收入以及公共服务水平的差距逐渐加大。空间平衡发展的理念要求我们认识到资源不是取之不尽、用之不竭。未来，中国的人口将突破15亿，人均GDP将达到3500美元。在我国科学发展、共建和谐社会的总体发展目标框架下，我们必须要考虑如何在960万平方公里的土地上，实现人与自然的和谐共处，实现社会经济的良性发展。 我国以往的规划特别强调资源的总供给与总需求，注重产业结构的优化提升，但缺少空间平衡发展意识。世界发达国家的发展经验表明，规划与市场并不矛盾。市场经济的存在并没有占据规划的发展空间。在社会主义市场经济条件下，规划依然在实现国家战略目标、弥补市场失灵、公共资源优化配置以及实现可持续发展目标等方面扮演着极为重要的角色。而空间规划则注重空间合理布局和开发利用，是政府统筹安排区域空间开发、优化配置国土资源、调控经济社会发展的重要手段。空间发展的核心和基础是土地资源的空间配置。土地资源的一个重要属性是不可移动性，而这一属性正是维护我国国土空间结构平衡的出发点。土地资源的利用问题已经不仅仅是保护耕地，维护粮食安全的问题，更涉及到我国国土空间结构平衡的问题。土地在空间、时间上的合理分配关系到国家在产业、人口，基础设施建设等方面的重大决策。 我国土地利用规划的历史不长，规划与用地之间的矛盾时至今日依然是我国土地利用研究所重点关注的问题之一。随着我国空间规划--主体功能区规划的建立，土地利用规划与之衔接的问题已经提上日程，而衔接的主要方向和内容还属于新的研究课题。目前，空间规划刚刚起步，国外空间规划方面的经验值得我们借鉴。本研究以土地利用规划的形成、演变、绩效、问题和发展趋势为主线，通过比较中德两国的空间规划(土地利用规划)及其运行机理，进一步研究了我国土地利用规划与空间规划在内容、层级以及相关配套体系和政策上的衔接问题，提出了完善我国土地利用规划体系的相关建议。全文共九章，可分为五个部分：第一部分为土地利用规划的基础理论，以及空间发展的基本理论；第二部分为土地利用规划在我国经济发展过程中的形成、特征与规划的绩效与问题等；为第三部分为空间规划及德国空间规划体系的介绍以及中德两国土地利用规划的体系对比，第四部分为我国土地利用规划与主体功能区规划的衔接与相关机制完善；第五部分为主要的结论与政策启示。论文具体结构安排如下： 第一部分包括两章，即第一章绪论和第二章文献回顾。本部分以我国社会经济发展的历史为背景，从我国现行土地利用规划实施困境入手，在国内外土地利用规划及其制度研究进展评述基础上，对土地利用规划与体系的内涵和功能进行了讨论，为规划体系完善提供研究基础。 第二部分为第三章土地利用规划的形成和基本特征以及第四章我国土地利用规划体系的绩效和存在问题。本部分以我国市场化进程为线索，阐述了我国的市场发育过程中土地利用规划的演变路径。并通过南京市土地利用规划的实施情况为案例，直观地对转型时期的土地利用规划实施效果进行了研究，分析了我国土地利用规划存在的问题及改革走向。 第三部分为第五章空间规划及德国空间规划实践。本部分重点介绍了德国空间规划的体系与实践。进而对中德两国的土地利用规划体系进行了比较，在结合我国国情的基础上，有选择地借鉴其规划经验，并为此后我国土地利用规划体系可能的完善方向提供经验基础。 第四部分为第六章我国空间规划的建立：主体功能区规划，第七章我国土地利用规划与主体功能区规划的对接以及第八章我国土地利用规划支撑体系完善。本部分以前文的分析与研究为基础，从我国空间发展失衡的角度出发，结合我国主体功能区规划的基本思想，提出了我国目前土地利用规划与主体功能区规划在衔接方面的主要内容以及相关的支撑体系。 第五部分为第九章主要结论和政策启示，通过上述研究，得出如下主要结论： 1、空间理念的提出是土地利用规划与主体功能区规划衔接的动因。 2、土地利用规划与主体功能区规划的衔接主要体现在土地利用的功能分区、土地利用指标的控制模式、土地类型的划分以及土地利用规划层级等方面与主体功能区规划相协调。 3、土地利用规划由技术性向政策性转变是其与主体功能区规划衔接的发展趋势 本研究提出以下几点建议： (1)提高土地利用的空间意识； (2)完善土地利用分区与土地分类体系； (3)健全土地利用指标的分配机制； (4)完善土地利用规划层级与相关配套政策。

目录

文摘

英文文摘

论文说明：图表目录

声明

第1章绪论

1.1研究的背景与意义

1.1.1 问题的提出

1.1.2研究目的和意义

1.2研究假定与研究内容

1.2.1基本概念界定

1.2.2研究的主要内容

1.3研究方法与技术路线

1.3.1研究方法

1.3.2研究的技术路线

1.4可能的创新与不足

1.4.1可能的创新

1.4.2研究中的不足

第2章文献回顾

2.1 规划基础理论研究

2.1.1 国内规划理论研究

2.1.2国外规划理论研究

2.1.3 空间发展理论研究

2.2国内外土地利用规划实践

2.2.1 国内土地利用规划实践

2.2.2国外土地利用规划实践

2.3简要评述

第3章我国土地利用规划体系的形成和基本特征

3.1土地利用规划的演变路径

3.1.1我国的市场化进程

3.1.2计划经济下的土地利用规划

3.1.3现行土地利用规划形成的背景

3.2现行土地利用规划体系的形成

3.2.1土地利用规划理念

3.2.2土地利用规划的作用

3.2.3土地利用规划的层次

3.2.4土地利用规划的编制与指标控制

3.2.5土地利用规划的法律体系

3.3 我国土地利用规划体系的基本特征

第4章我国土地利用规划的绩效及存在问题

4.1土地利用规划绩效

4.1.1土地利用规划绩效的内涵

4.1.2土地利用规划绩效的评估及标准

4.2土地利用规划实施绩效分析

4.2.1首轮土地利用规划实施绩效

4.2.2现行土地利用规划的实施绩效

4.3土地利用规划体系存在的问题与改革走向

4.3.1土地利用规划体系存在的主要问题

4.3.2土地利用规划体系完善的必要性判断

4.3.3土地利用规划体系改革走向

第5章空间规划及德国空间规划实践

5.1空间及空间规划

5.1.1空间研究及其演变

5.1.2空间发展

5.1.3空间规划的内涵

5.2德国空间规划实践

5.2.1 空间规划理念

5.2.2空间规划体系与目标

5.2.3空间规划编制的原则

5.2.4空间规划工具

5.2.5空间规划案例：柏林市土地利用规划

5.3 中德土地利用规划体系比较

5.3.1规划角色

5.3.2规划的编制与批准

5.3.3规划中的公众参与

5.3.4规划法律、法规

5.4借鉴意义与启示

5.4.1德国空间规划的特征

5.4.2借鉴与启示

第6章我国空间规划的建立：主体功能区规划

6.1 空间结构失衡及空间规划建立的必要性

6.1.1我国空间结构失衡问题

6.1.2我国空间规划建立的必要性判断

6.2我国主体功能区规划的理论基础与内涵

6.2.1我国主体功能区规划的理论基础

6.2.2我国主体功能区规划的内涵

6.3我国主体功能区规划的技术方法

6.3.1 我国主体功能区规划的控制范围

6.3.2我国主体功能区划分与指标控制

第7章土地利用规划与主体功能区规划的对接

7.1规划间衔接的必要性判断

7.1.1 空间规划的建立是规划衔接的背景

7.1.2土地利用规划所面临的“挑战”

7.2 土地利用功能分区

7.2.1土地利用功能分区的基本思路与原则

7.2.2土地利用功能分区的层次与划分单元

7.2.3土地利用功能分区的基本方法

7.2.4土地利用功能分区方案与功能定位

7.3土地利用规划指标控制

7.3.1土地利用规划指标体系管理

7.3.2土地利用规划指标控制模式

7.3.3土地利用规划指标空间分解

7.4土地利用分类体系

7.5土地利用规划配套政策

7.6土地利用规划层级完善

7.6.1 土地利用规划体系横向完善及主要内容

7.6.2土地利用规划体系纵向完善及主要内容

第8章土地利用规划支撑体系完善

8.1我国规划体系的完善

8.2政府规制与机构改革

8.3规划的民主化建设

8.4规划的产权建设

8.5规划的法律、法规制度建设

8.6规划的监督、反馈机制建设

第9章 主要结论与政策启示

9.1研究的主要结论

9.2政策启示

参考文献

致 谢

攻读学位期间参与科研项目与发表学术论文