基于不确定性的土地利用规划管理模式研究

摘要

土地利用规划管理是土地管理的重要内容。土地利用规划管理包括规划编制、审批、实施及监测等全过程。社会经济环境背景不断变化，对土地利用规划管理工作不断提出了新的要求。我国社会主义市场经济体制不断完善，市场竞争日趋激烈，市场机遇稍纵即逝，市场机制在土地市场运作及土地资源合理配置中的作用正在不断加强，单纯的指令性的计划经济管理方式已不能适应市场经济的发展要求。市场要素和市场环境瞬息万变，不确定因素大大增强。规划的本质是对未来不确定性的缓解和抵消。土地利用规划管理应该具有应对不确定因素的能力。但在实践中规划编制是对未来的预期，而规划实施则是面对现实，客观存在未来与现实的矛盾，其中错综复杂的因素也难以准确预计。土地利用规划管理作为实施和落实土地利用规划的手段，是政府的一项重要职能，由于政府在社会生活和经济生活中所处的特殊地位，作为制定与实施政策的地方政府追求地方经济发展和自身利益，在规划管理上具有较大的自由裁量权，中央政府与地方政府之间存在信息不对称和目标函数不一致的情况，导致管理效率低下、政府寻租行为和腐败等现象的产生，出现政府失灵，给规划实施带来不确定性。在市场与政府双重作用的影响下，土地利用规划管理模式面临着巨大挑战。
　　 本文根据问题研究的要求，收集、整理相关研究文献资料，依据必要的理论支撑开展系统研究，从土地资源配置模式和规划本质着手，对其市场配置和计划配置及其存在问题进行系统分析。在市场经济条件下，市场机制有其自身的缺陷，往往会出现市场失灵，土地资源作为一种特殊的商品，不能完全依靠市场调节，需要适度的政府干预，土地利用规划是政府制定的用来纠正市场失灵的有效手段，但政府失灵同样会造成规划失效，只有政府和市场协同合作才能更好的降低市场失灵和政府失灵的负面影响，才能更好地应对未来经济发展过程中诸多不确定性。本文指出了土地利用规划管理中的不确定性因素，并分析了土地利用规划管理过程中不同阶段的不确定性因素的影响及其应对措施。
　　 在此研究基础上，尝试构建基于不确定性的土地利用规划管理“弹性-滚动-监测”模式，系统阐述“弹性-滚动-监测”规划管理模式的核心内容和实施保障机制。在规划编制时增强土地利用规划的弹性，设立弹性指标，划定土地用途弹性分区。在规划实施阶段对规划期与规划指标适时进行滚动调整。在跟踪监测阶段建立土地利用动态监测系统实时监测及时反馈。所构建的“弹性-滚动-监测”规划管理模式的实施保障机制包括市场激励机制、计划约束机制、公众参与机制和信息反馈机制，这是模式运行实施不可或缺的部分。在土地利用规划管理过程中引入市场激励机制对用地指标进行市场化管理，增强对不确定性因素的应对能力；引入计划约束机制规范政府自由裁量权，减少腐败和政府失灵；在规划管理的全过程中贯穿公众参与机制与信息反馈机制，对规划制定执行情况进行监督，及时做出调整，从而提高土地利用规划的权威性、科学性和可操作性。
　　 最后以盐城市为例开展实证研究，对盐城市上轮规划实施中存在的问题进行分析，并且针对土地利用规划管理中不同阶段可能产生的不确定性因素，运用“弹性-滚动一监测”规划管理模式，提出应对不确定性因素的对策和建议。