财政分权对科技资源配置效率的影响研究

摘要

科技是国之利器，国家赖之以强，企业赖之以赢，人民生活赖之以好。优化科技资源配置，提高科技资源配置效率，推动科技创新发展对于我国当前“建设创新型国家”具有重要的战略意义。财政分权作为影响科技资源配置效率的关键因素之一，通过调节科技资源在政府部门与非政府部门之间、产业部门之间、地区之间的配置，进而影响科技资源配置效率。然而，我们发现在以经济分权和政治集权为特征的中国式财政分权下，地方政府为了实现自身利益最大化，容易产生趋利避害的财政支出结构偏向行为，往往注重基础建设投资，忽视了对科教文卫等公共服务的投入，出现科技创新缺乏发展动力，科技投入不足率和产出冗余率明显扩大，科技成果转化应用率不高，科技研发活动存在分散、封闭、重复等问题，导致科技资源配置效率整体呈现出下降趋势。习近平总书记强调：“要坚决扫除影响科技创新能力提高的体制障碍，有力打通科技和经济转移转化的通道，优化科技政策供给，完善科技评价体系。”当前我国的财政分权体制在某种程度上已经制约着科技创新能力的提高，扭曲了科技资源配置。基于此，本文针对性地分析研究了我国财政分权制度对科技资源配置效率的影响，深入解析了财政分权影响科技资源配置效率的内因和机理，为经济新常态下优化我国财政分权制度提高科技资源配置效率提供了理论支持和决策参考，有利于深化我国财政体制与科技体制改革，进一步推动“现代财政制度”及“创新型国家”的建设。
　　财政分权不仅有利于地方政府提高经济独立性、提升财政透明度和决策科学性、优化资源配置、增强创新驱动力等积极作用，但也会造成分配不公、资本过度竞争、宏观经济稳定的潜在威胁难以消除等消极影响。本文认为我国财政分权的发展历程主要经历了三个阶段：中央集权模式下的财政分权探索阶段、以下放权力为主导模式的财政分权实践阶段、分税制模式下的财政分权平衡阶段，呈现出“行政性一致同意型”、“自上而下”、“财权划分清晰与事权划分模糊”的典型特征，并形成了具有中国特色的财政分权体制。中国式财政分权制度下，一方面政府间的财政关系缺乏宪法与法律的规范制约，尤其是中央与地方政府间的事权与支出责任划分没有法律条文予以明确，呈现出地方财权无法匹配相应事权的现象；另一方面中央政府对地方政府官员的唯GDP增长率考核指标，诱发了地方政府为了实现自身利益最大化，采取迎合中央政府的喜好，忽略辖区居民的意愿，在考虑公共品配置时并非真正从居民的需求角度出发。基于以上两方面主要原因及其他相关因素的影响，地方政府展开了较为激烈的财政支出竞争和财政税收竞争。财政支出竞争下，地方政府为追求高回报的利益产出，注重经济发展，不断增加生产性财政支出，弱化了对科技公共品的投入，导致科技资源配置效率难以得到提升；财政税收竞争下，地方政府为吸引更多的资本、人力资源和技术创新活动的流入，采取相关的财政税收优惠政策，从而优化了科技资源配置，对科技资源配置效率产生了积极影响。
　　首先，本文详细考察了全国、区域、各省市层面的财政分权和科技资源配置效率的空间差异及时空规律性。一是构建财政收入分权度、财政支出分权度和财政自主度的财政分权度量指标体系，分析了我国财政分权现状。研究发现，我国财政分权整体呈现出向0.5水平收敛的态势，其中财政收入分权度表现为缓慢下降趋势，财政支出分权度反映为回升状态，财政自主度则呈现为阶段性下降；三大区域的财政分权各项指标均表现为东部地区最高，中部地区次之，最后为西部地区；各省市的财政收入分权度呈现逐步下降的趋势，财政支出分权度表现为两级异化现象，财政自主度反映为大幅度下降状态。二是基于窄口径统计方式，分析了我国科技资源配置现状。研究发现，在科技资源投入方面，我国科技人力资源总量不断上升，尤其是 R&D人员总量持续增长，但增速表现出回落趋势；全国 R&D经费支出及占国内生产总值均不断上升，近几年国家财政科技支出占国家财政总支出比值有所下降，但总体保持在4％左右；政府科学研究与开发机构总量有所下降，但政府属R&D人员占科技活动人员比重及R&D经费占科技经费比重却呈现逐年递增态势；在科技资源产出方面，国外主要搜索工具收录我国科技论文数量逐年上升，但增速偏缓；专利申请与授权量均有较大提升；技术市场成交额不断递增，再创新高；高技术产品进出口额连续两年下降，呈现下滑趋势。三是基于 DEA测度方法构建了两阶段的科技资源配置效率评价模型，分析了我国科技资源配置效率现状。研究发现，全国科技资源配置效率大部分年度为DEA有效，区域间东部地区趋于平稳，保持较高水平的综合效率，中部地区则呈现出较大的动荡，综合效率值有所下降，西部地区处于不断稳步提升的态势；从各省市数据来看，整体呈现出高低有别且具有下降的趋势，相对于高效率地区而言，中效率和低效率地区科技资源利用率不足，科技投入与产出不成正比，存在较大的科技投入冗余率和产出不足率。
　　其次，本文运用逻辑推理和数理模型分析了财政分权影响科技资源配置效率的机理，进而分别从政府财政支出竞争和财政税收竞争两个路径实证检验了财政分权如何影响科技资源配置效率。研究发现：（1）由于不彻底的财政分权制度、不合理的政府官员晋升激励机制以及地方政府预算管理约束软化等方面原因，导致政府间形成财政支出竞争。我国各地区政府财政支出竞争结构和强度存在较大的空间差异，政府财政支出竞争结构历年均值大致呈现出逐步上升，而竞争强度历年均值则逐年下降，使得财政分权对科技资源配置效率的影响呈现出显著的负效应和区域异质性。一方面财政支出分权度与科技资源配置效率显著负相关，在加入政府支出竞争结构和强度变量之后，财政支出分权度依然与科技资源配置效率呈显著负相关，且系数的绝对值均变得更大，表明财政支出分权度无论是直接效应还是通过政府支出竞争产生的间接效应均对科技资源配置效率产生显著的负向影响。另一方面在政府支出竞争条件下，财政支出分权度对科技资源配置效率的影响只在中部和西部地区显著，且显著为负，而在东部地区，则表现为非显著正相关，且效应的大小在中部地区明显大于西部地区，呈现出明显的区域异质性。（2）由于税收对自由流动的资源与经济活动具有调节作用、我国税权的纵向划分特征以及差异性税收政策等方面原因，促使了政府间形成税收竞争。首先，我国各地区历年财政税收竞争结构和财政税收竞争强度存在一定的空间差异。在2007年以前，东部地区税收竞争结构的均值相对最大，西部地区次之，中部地区最低；而2007年以后西部地区上升至最高水平，东部和中部地区则呈现为此消彼长的态势。财政税收竞争强度表现为逐年上升趋势，东部地区历年均值最高，西部地区次之，中部地区历年来均保持在较低水平。在政府税收竞争下，财政分权对科技资源配置效率的影响整体呈现出显著的正效应和空间差异性。当考虑包含财政税收竞争结构的动态系统时发现，财政税收竞争结构是引起科技资源配置效率变化的原因；而当考虑包含税收负担的财政税收竞争强度动态系统时则发现，财政税收竞争强度并不能引起科技资源配置效率变化，财政收入分权度与科技资源配置效率互相影响。另外，从区域间的分析数据来看，财政分权一方面在很大程度上提高了东部地区的科技资源配置效率，另一方面却在一定程度上抑制了中西部地区科技资源配置效率的增长，导致科技资源配置效率在区域间存在高低不平的现象。
　　最后，本文通过对国外典型市场经济国家的财政分权体制和科技资源配置模式进行比较分析和经验借鉴，并结合本文的研究结论，提出了相应的政策建议。研究认为，我国正处于经济转型时期，构建现代财政制度受制于传统财政理论框架的束缚，财政职能和作用在优化科技资源配置上无法得到全面发挥。美国、日本、德国等三个国家都采取了较为合理的财政分权制度安排以及科技资源配置模式。因此，在坚持中国特色社会主义道路的基础上，还需借鉴国外的成功经验。基于理论分析、实证研究和国外经验借鉴，本文认为应当不断优化财政分权制度提高科技资源配置效率。完善宏观财政分权制度强化科技资源配置顶层设计方面，应当建立健全财政分权和科技资源配置的政策法规制度，合理划分政府间的科技事权和支出责任，改革地方政府官员的晋升激励和监督机制，建立和完善财政科技转移支付制度；优化财政科技支出安排提升科技资源配置效率方面，应当加大财政科技支出力度，优化财政科技支出结构，构建完善的科技投融资体系，完善财政科技支出绩效评价体系；优化财政税收安排促进科技创新发展方面，应当保持合理的宏观税负水平，完善科技财税优惠政策推动科技产业结构转型，制定差异化的税收政策促进区域间科技创新发展，调整税收结构提高企业科技创新能力。

目录

声明

第1章 绪 论

1.1 研究背景

1.2 研究意义

1.3 文献综述

1.5 研究方法

1.6 研究创新点

第2章 财政分权与科技资源配置效率概述

2.1 财政分权的内涵界定

2.2 财政分权的理论基础及演进

2.3 科技资源配置效率的内涵界定

2.4 本章小结

第3章 财政分权与科技资源配置效率的现状分析

3.1 我国财政分权的现状分析

3.2 我国科技资源配置的现状分析

3.3 我国科技资源配置效率的现状分析

3.4 本章小结

第4章 财政分权影响科技资源配置效率的机理分析

4.1 财政分权影响科技资源配置效率的内在逻辑

4.2 政府支出竞争下财政分权影响科技资源配置效率的机理分析

4.3 政府税收竞争下财政分权影响科技资源配置效率的机理分析

4.4 本章小结

第5章 政府支出竞争下财政分权对科技资源配置效率的影响分析

5.1 地方政府支出竞争的衡量与现状分析

5.2 实证研究

5.3 区域比较分析

5.4 本章小结

第6章 政府税收竞争下财政分权对科技资源配置效率的影响分析

6.1 地方政府税收竞争的衡量与现状分析

6.2 实证研究

6.3区域比较分析

6.4 本章小结

第7章 财政分权制度与科技资源配置模式的国际比较

7.1 美国的财政分权制度及科技资源配置模式

7.2 日本的财政分权制度及科技资源配置模式

7.3 德国的财政分权制度及科技资源配置模式

7.4 本章小结

第8章 优化财政分权制度以提高科技资源配置效率的对策建议

8.1 完善财政分权制度与科技资源配置的顶层设计

8.2 优化财政科技支出安排

8.3 优化财政税收安排

结论与研究展望

参考文献

致谢

附录A 攻读博士学位期间的科研成果