后农税时代的乡镇机构改革：现状与走向——基于豫北H乡的个案调查

摘要

税费改革是一项重大的制度创新，取消农业税意味着中国进入了“后农税时代”。从表面上看，这只是涉及税费政策变动和农民负担轻重的经济问题，但若从更深层次上来解读，它的政治意义要远远大于经济意义。国家试图通过对农村分配关系和利益格局的调整，来增进农民对它的认同和拥护，其背后遵循着民主—国家构建的逻辑。可是，这一目的能否真正实现，很大程度上依赖于直接与农民接触的乡镇政府的所作所为。于是在强大的倒逼效应下，各地纷纷掀起乡镇机构改革浪潮。本文通过对个案豫北H乡的实地调查，深入分析了取消农业税以后乡镇机构改革的背景、动力、内容以及改革对乡镇结构、功能和运行的影响，反思了其存在的问题，并试着在现状基础上从现代国家转型的视角勾勒其走向。 除导论外，本文共包括六章：第一章，简要回顾了税费改革前的几次机构改革，揭示了由于总的来看改革阻力大于动力，这几次机构改革实际上只是应付差事的假改革。第二章，主要是考察了取消农税以后个案乡机构改革的真实动力和主要内容。改革的动力主要来自于上级政府，而不是乡镇本身。这造成在改革的实质进展上，虽较前几次有所突破，但也仅停留在较低层次。第三章，深入分析了机构改革对乡镇政府组织结构、权力结构和利益结构以及实际功能的影响。这种影响使其在表面上看起来更像是县政府的一个附属派出机构，但是改革的不虞效应却带来了其服务功能的进一步萎缩。第四章，是对机构改革一些问题的反思。包括“减负倒逼式”改革的动力局限性问题、乡镇机构和人员的规模问题、乡镇“党政合一”的领导体制问题、改革的上下联动和衔接问题等。第五章，主要是勾勒现代国家转型视角下的乡镇走向。在学理上把这次机构改革可定位为“调适主义的外延式改革”。取消农业税意味着国家的整合转型，这种转型要求乡镇实现自身的重构。这种重构的过程既是凸显其公共性、自主性和合法性的过程，也是乡镇通过制度化建设调整其与乡村社会、市场的关系的合理化过程。其核心在于实现乡镇政府功能的重塑，使其真正成为公共服务型政府。 结语部分是对全文观点较为系统的总结。这次机构改革的一个更深层次的目标，即转变乡镇政府的职能，以构造国家和农民的服务型关系并没有完成。改革具有很大程度的盲目性和短期性，它是财力压逼下一种不得已而为之的行为。改革后，乡镇运行状况总的来看处于一种“半瘫痪”的茫然状态。据此，从走向上来看，应该超越“茫然期”，在现代国家转型中实现乡镇的重建。

目录

文摘

英文文摘

声明

导 论

一、研究的缘起

二、相关研究的简要梳理

三、关键概念界定

四、研究方法

五、个案乡的概况

第一章曾经进行过的机构变革

一、撤社建乡：乡政府的再生

二、“增设、下放”导致的机构膨胀

三、三次“雷声大、雨点小”的机构改革

第二章取消农税后的机构改革

一、改革的真实动因

二、改革的主要内容

第三章机构改革对乡镇政府的影响

一、组织结构—从“形式科层化”到进一步“聚约化”

二、内部权力结构—“集中化”同时的进一步“残缺化”

三、内部利益结构—从部门“自利化”走向个体“自利化”

四、改革后乡镇职能的实然状态：进一步萎缩化

第四章对机构改革一些问题的反思

一、“减负倒逼式”改革的动力局限性问题

二、乡镇机构和人员的规模问题

三、关于乡镇“党政合一”的领导体制问题

四、改革的上下联动和衔接问题

第五章现代国家转型视角下的乡镇重建

一、对机构改革的学理定位

二、现代国家及其构建

三、在现代国家转型中建立现代乡镇制度

第六章结语

参考文献

致谢