农村民主管理的法制保障——构建以保障农民权益为主要内容的农村依法治理机制

摘要

现代国家的建构离不开对农民权益的有效维护和合理救济，农民权益这样一个庞人的社会群体利益的保障需要通过农村依法治理来实现。农村的依法治理是我国法治化最关键的环节之一，是依法治国实现的根本。党的十七届三中全会在通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出要加强农村的法制宣传教育工作，提高农民的法律意识和法律素养，从而推动农村的依法治理。但如何深化农村的法治改革与发展，进一步调动、挖掘广大农民的积极性，更有效地发展农村的生产力，从而使得中国广大农民的基本权益得到切实可靠的保障，并让他们能够更多地分享改革开放的发展成果，这一系列问题都直接关系到今后的中国经济社会能否健康、稳定、快速的发展。因此，如何在科学发展观、以人为本构建社会主义和谐社会总原则的指导下，从当下农村的依法治理实践出发，探索和寻求一条符合中国发展模式的农村法治化道路，则成为摆在我们面前的迫切任务。
　　 概括起来，结合我国法治化的整体发展历程和农村依法治理的实际进展情况，以中国共产党的十一届三中全会为标志，我国农村依法治理发展的基本历程可以分为农村法治停滞落后、从普法运动到依法治村的转变、农村依法治理普遍建立起来这样几个基本的历史阶段。其中，自1997年10月中国共产党第十五次全国代表大会明确提出依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略以来，国家法治的一系列重大进展强有力地推动着农村依法治理的建立和发展。当前，我国农村依法治理整体上呈现出农民参与日趋规范和有序、农村社会组织参与日趋多样与扩大、乡镇政府依法行政能力日趋提高与拓展的主要特征，同时也面临着农民参与能力仍处于较低水平、农村社会组织发展还处于初级阶段、乡镇依法行政能力还有待进一步提升、以及民主选举、决策、管理、监督机制仍不完善等诸多困境与烦恼，构建起以保障农民权益为主要内容的农村依法治理机制俨然还是一项巨大繁杂的工程。
　　 具体而言，首当其冲的则是在农民权益保障机制方面，处于现代国家建构的初期，我国农村正面对着一个巨大的缺口即全面有效的农民权益保障机制的缺失和不足。比如，村民自治权经常受到行政权力的侵害，严重阻碍了村民自治的健康发展；大量农用地被征用和占用，农民的土地财产权受到严重侵犯；长期游离于国家社会保障的边缘地带，农民的基本生存问题面临着严重威胁等。从深层次来讲，这里面存在先天发育不足的村民自治制度、营养不良的农村市场经济、影响深远的儒家人伦文化、基础薄弱的法治环境和长期存在的二元藩篱等多重原因。这就要求将农村的依法治理机制引入农民权益保障体系，用国家的法治机器来保障广大农民的权益，用国家的强制来做农民权益保障的后盾，以社会主义法治理念为指导思想，以农民权益保障为主要内容，展开多维的农民权益保障机制建构。
　　 值得关注的是，在农民法治参与机制方面，新世纪以来，广大农民开始主动参与到农村依法治理过程中来，并在参与意识、参与渠道、参与目的、参与结构等方面都呈现出许多新的特点。当前，出于经济利益、民主政治、社会正义和情感维系等需求，农民通过选举、管理、信访、诉讼、接触、抗争、传媒等多元化方式参与农村依法治理。但具体实践中，在农村经济发展迅速、农村利益结构分化加剧而农村社会治理体制的调整和发展呈现相对迟缓的状态下，农民法治参与由于受到了物质生产水平、民主政治发展程度、社会文化环境、村民自身素质等诸多因素制约，越级上访、群体性事件、贿选等非制度化参与方式不断出现，这极大地削弱了制度化参与渠道，冲淡了村民参与依法治理的积极性，也破坏了稳定的乡村治理秩序。因此，需要从依法治理的广泛性、层次性和实效性等方面入手，通过促进农村经济发展、完善村民参与制度、塑造参与型法治文化、提高农民组织化程度等形式，为农民参与农村依法治理提供物质基础、制度基础、文化基础和组织基础。
　　 同样重要的是，就农村社会组织法治参与机制来看，当前有些农村在依法治理时，已将与农村社会组织的关系看作是和农民进行交流的一个重要渠道。但长期以来城乡分治的二元结构、农民组织能力的欠缺、农民维权意识的淡薄以及农村社会组织的立法缺失，导致形成农村社会组织发展依然“贫困”的当局。为此，需要在理论上和制度上正确引导和规范农村社会组织的法治参与，从而探索出一条具中国特色的农村社会组织参与乡村事务的道路。目前，在扶贫的同时还应格外注意权利扶贫，保护农村社会组织的发展权。相关方法包括：将农村社会组织的发展权写入宪法，确立详细的建设和运作方法；确立农民的土地所有权，加大对农民、农业、农村及农村社会组织建设的扶持力度等。
　　 对于农村依法治理中乡镇政府与民众互动机制，乡镇政府的公共性和农民的主体性，决定了与农民、农民组织的行政合作应该成为乡镇政府施政的基本方式和农民、农民组织依法行使公民权利的基本途径。但在矛盾纠纷解决和日常行政管理中，由于缺乏规则约束，乡镇政府会倾向于作出滥用权力的行为。这种行为经常回顺还农民的利益，进而导致乡镇政府的权威进一步衰弱。因此应把推动乡镇人民政府与农民、农民组织的行政合作与互动作为农村基层政府与农民和谐关系的价值追求。而当前约束乡镇政府滥用权力，提升乡镇政府依法行政的水平则是迫在眉睫。宏观地看，农村基层行政合作由政府本位主义支配下的行政合作向农民本位主义支配下的行政合作演进，由农民、农民组织消极被动参与下的行政合作向积极主动参与下的行政合作演进，将成为农村基层行政合作演进的一般“路线图”。具体地说，则需要通过加强行政合法性建设，塑造值得信赖的人民政府；通过简政放权、转变职能，塑造善于合作的人民政府；凝聚行政合作精神动力，建构具有行政合作文化的乡镇人民政府。
　　 十分关键的是，具体到农村矛盾纠纷解决机制这个层面，随着社会结构的变动以及社会阶层的流动，农村的矛盾纠纷越来越频繁复杂，各利益主体的利益诉求不论在内容上还是表达上也都在发生重要改变，特别是在纠纷主体、纠纷数量、纠纷类型、纠纷性质、纠纷诉求、纠纷解决等方面较传统意义上的农村纠纷表现出新的特点，同时也表明农民群众法律需求正在呈现出多样化、专业化、优质化的发展趋势。对此，一方面，改变单纯、孤立的一元化或二元化纠纷解决方式，构建一种以民间调解等非诉讼方式为前提，以诉讼判决等诉讼方式为保障，两者之间相互协调、互为补充的多元化农村纠纷解决机制，以此促进司法效果与社会效果的统一。另一方面，改变目前由政府主导的法律服务供给模式，推进农村法律服务供给主体的多元化，即政府部门、私营部门和第三部门三大供给主体的多元参与，实现农村法律服务供给机制的多元化，探索包括参与机制、竞争机制、合作机制等多种供给机制的协作共治，以此来提升法律产品和服务的供给效率和质量，满足农村社会的法律服务需求。
　　 但终究应该看到，农村依法治理作为我国社会主义法治建设的一个重要子系统，农村依法治理机制的形成绝不是一朝一夕之事。它不仅需要制度、人、财、物等各个方面要素的保障，同时需要在机制上进行不断创新从而应对农村新形势下新的特点、新的挑战。具体而言，当前亟待完善以农民生存权、劳动权、财产权和政治权等方面的权益保障为核心，以农业产业、农产品生产流通、农业安全、农村环境等方面的农业发展为动力、以政府结合民众的立法模式、农村市场经济经营、农村公共事业、农村利益协调等方面的农村法制为支持的制度保障机制；建立以农村基层党组织为核心，以农村基层司法组织为主体，村民会议、村民代表会议、村民委员会、村务监督委员会广泛参与，形成农村基层党委、基层政府与基层社会互联互补互动的组织保障机制；健全视农民工和未成年人为治安防控主要对象，实施严打与预防同时兼顾的治安防控手段，以警力为主和村民力量为辅维护治安秩序的治安保障机制；构建以政府、村集体和企事业单位相互结合，以财政补贴、资金划拨、救助资金、福利资金、社保基金等资金保障和土地保障、基础设施保障、公共服务保障、技术保障等非资金保障为主要形式，以公开、公正、节约为根本原则，以直接保障和间接保障为基本方式的物质保障机制。