长江流域水行政管理与区域水行政管理事权划分研究

摘要

水资源是国家的战略资源。贯彻落实《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发(2012)3号)，对水资源实施统一行政管理，实施最严格的水资源管理制度，是当前最紧迫的任务。为加强水行政管理，国家采取了若干措施，取得了积极进步，但仍存在管理体制不相适应，缺乏流域管理的法律、法规，流域管理机构作为水行政管理的主体不够明确，部份法定的涉及全流域的任务没有全面实施，使一些区域性的相关工作受到影响等突出问题。如何突破体制机制瓶颈，着力构建和谐的水资源管理体制，将是重要而迫切的工作。
　　 作者认为，划分流域机构和区域机构的事权的出发点应是：一是应保障对流域水资源实施统一管理，流域管理机构以宏观管理为主，但对重要江河的主要河段及省际河段可实施直管；二是要充分发挥行政区域的积极性。在宏观管理方面，流域与区域水行政主管部门的关系是指导、协作、监督和行业管理的关系。在流域直管范围内，流域与区域水行政主管部门之间是责任主体与配合责任的关系。
　　 本文以长江流域为例，通过对国家行政层级管理理论、涉水法律法规、编制规定、水管理实践的研究分析，提出了在长江流域实行水行政流域管理和区域管理事权划分的原则，就是：要有利于保护水资源，促进水资源的可持续利用；有利于流域统一管理，提高效率和水平；有利于发挥区域的积极性；有利于水资源综合利用，实现最大综合效益；有利于建立权威高效的新的流域管理体制。
　　 依照此原则，本文认为，要沿着流域以宏观管理为主，直接管理长江干流及主要支流、大型湖泊上的重大水事活动；各行政区域在流域宏观管理的指导下，除协助流域管好在本区域内由流域直接管理的重大水事活动外，负责组织、管理本行政区内具体的水事活动的思路，划分流域和区域水行政管理的权责。作者提出了在长江流域实行水行政流域管理和区域管理的总体模式，就是：由水利部牵头，成立有国家国土资源、交通、能源、环境保护、林业等行政主管部门，流域内各省、自治区、直辖市人民政府和流域管理机构参加的长江流域管理委员会，制订委员会章程，定期和不定期举行会议，负责流域的宏观管理；协调、决策流域重大水事问题。将现有的长江水利委员会直接转变为长江流域管理局，作为流域管理委员会的执行机构和水利部派出的流域管理机构，在水利部领导下，开展日常工作。这样设置，有利于加强流域水资源管理，是符合现实国情的。
　　 基于以上分析，本文采用对比分析的方法，从统一规划管理、加强水资源管理、完善水行政立法、加强水行政执法、加强水资源保护、推进水文管理、妥善调处水事纠纷等方面，详细地阐述了流域管理机构和区域水行政管理机构各自的事权，明确了各自的职责和行为内容。同时，提出要从法制保障、行政保障、经济保障、信息保障等方面，落实事权划分。