耕地休耕政策评估及优化研究

摘要

耕地休耕政策评估是保证耕地休耕政策可持续、高效运行的主要依据，也是构建耕地休耕制度基本框架的重要内容之一。本文立足于当前既有研究成果和耕地休耕政策的现实发展状况，紧紧围绕耕地休耕政策评估这条主线，首先利用多源流模型阐述了耕地休耕政策的形成过程，并利用内容分析法探讨了耕地休耕政策工具选择及应用情况。在此基础上，遵循事实与价值融合的评估思路，将费希尔的“两个顺序+四种形式”评估框架运用到耕地休耕政策评估中，把耕地休耕政策评估分解为项目验证、情景确认、社会论证和社会选择四个方面，构建了耕地休耕政策评估的基础指标体系，并在对常用的政策评估量化方法进行比较分析后，选用系统动力学方法构建了耕地休耕政策评估的量化模型。最后以湖南省为实证分析对象，对湖南省重金属污染耕地治理式休耕政策进行综合评估与情景模拟，并据此提出了具体的优化路径与策略。主要研究结论包括： （1）耕地休耕政策议程是政策企业家在政策窗口开启时推动问题、政策和政治三大源流汇合的结果。本文利用多源流模型对耕地休耕政策的议程设置机制进行了系统分析，认为耕地质量退化严重、粮食储备库存过大、社会焦点事件的转化及现行相关政策的反思反馈构成了耕地休耕政策的问题源流，不同领域专家学者、政治官僚及人大代表等的政策建议构成了耕地休耕政策的政策源流，党和政府的生态文明发展理念形成了耕地休耕政策的政治源流。在中共十八届五中全会这个关键时间点上，三大源流充分互动，政策之窗开启，并在专家学者、政协委员及其他政策企业家的“软化”助推下，三大源流成功交汇，从而实现了耕地休耕政策的议程设置。 （2）耕地休耕政策工具是分析耕地休耕政策发展状况的有效手段。本文借鉴罗斯威尔和泽格费尔德的思想，将耕地休耕政策体系所涉及的基本政策工具分为环境型、供给型和需求型三种，并将其作为分析耕地休耕政策的X维度。同时根据“服务链理论”构建包括资源捐赠、资源递送、服务提供和服务监管在内的耕地休耕政策分析的Y维度。以所构建的耕地休耕政策二维分析框架为基础，选取《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》为分析样本，通过内容分析法揭示耕地休耕政策工具分布数量与组合结构的差异，也能够在一定程度上反映出耕地休耕政策的执行状况。 （3）耕地休耕政策评估是以目标为联结的事实维度与价值维度的结合。本文在对西方哲学史上“事实”与“价值”的关系及现代意义上政策评估范式进行梳理与考察后，指出系统的耕地休耕政策评估应该包括事实维度和价值维度两个层面的内容，二者缺一不可，共同构成一个相对完整的耕地休耕政策评估框架。其中，事实维度的耕地休耕政策评估侧重于政策运行后所产生的现实影响，价值维度的耕地休耕政策评估通常包括对政策本身及政策执行所采取的手段、方法等的评估。 （4）事实与价值双重约束下的耕地休耕政策评估可以分解为项目验证、情景确认、社会论证和社会选择四个方面。本文参照费希尔教授提出的事实与价值结合的公共政策评估思路，构建了“两个顺序+四种形式”的耕地休耕政策评估模式。其中，第一顺序评估对应事实评估，主要由项目验证与情景确认组成，侧重于耕地休耕政策目标达成情况及与问题情景的相关性；第二顺序评估转换到了更大的社会系统中，包括社会论证和社会选择评估，强调耕地休耕政策的社会影响和社会价值。在系统阐述耕地休耕政策项目验证、情景确认、社会论证和社会选择的基本内涵后，确定了不同形式政策评估的度量指标，形成了一套完整的耕地休耕政策评估指标体系。 （5）系统动力学可以为耕地休耕政策量化评估提供技术支持。本文在对层次分析法、模糊数学分析法、数据包络分析法、系统动力学等常用的政策评估量化方法进行分析和比较后，结合耕地休耕政策的复杂系统特征，将系统动力学建模思想运用到耕地休耕政策评估中。把耕地休耕政策作用系统分解为项目验证、情景确认、社会论证和社会选择四个子系统，理清了各个子系统的基本结构与因果关系，并在“熵理论”的指导下构建了耕地休耕政策评估的系统动力学模型。 （6）耕地休耕政策运行状况较好，且为实现耕地休耕政策的可持续发展，在耕地休耕后续政策完善与设计时，应该在耕地休耕政策制定过程、政策执行过程和政策评估过程三个方面进行合理优化。本文以湖南省的相关基础资料为支撑，利用前文所构建的系统动力学模型对湖南省耕地休耕政策进行了实证评估与情景模拟。指出湖南省耕地休耕政策系统逐渐由早期的无序状态转变为一种在功能上或时空上的有序状态，现行的耕地休耕政策安排有利于社会的整体发展。同时，为增强耕地休耕政策的发展后劲和可持续性，本文基于不同优化方案下的情景模拟结果与研究主旨，提出在耕地休耕后续政策设计时，应该注重耕地休耕政策制定过程优化、政策执行过程优化和政策评估过程优化，并分别围绕不同的优化路径提出了具体策略。

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