地方政府权力的法律规制——以PPP项目造假为例

摘要

地方政府权力滥用问题一直是中央关注的重要问题。而地方政府经济权力存在的必要性在于促进区域经济发展，给社会大众提供完善的基础设施和良好的服务。PPP模式（即公私合作模式）是政府与社会资本合作的经济发展模式，社会资本的加入改变了政府提供公共物品的传统单一形象，为我国经济发展注入了新的活力。2014年，中央大力发展PPP模式，希望其成为化解地方债务风险的有力武器。PPP项目十分受地方政府青睐，政府从PPP中可以获得实际益处，通过吸收社会资本能缓解地方政府财政压力、减轻地方债务风险，这种作用不容小觑。近年来我国提出地方政府要转变地方职能、转变发展思路，因此参与PPP项目是地方政府为转变职能和发展思路的体现。出于各种因素考虑，为了争取上级政策和资金资源，地方政府在PPP中造假，所谓的PPP项目，变成了经过政府包装、承诺的项目，在实践中推行，反复使用、屡试不爽。
　　当前我国PPP项目造假盛行，不严格、不规范地做PPP会阻碍我国PPP行业的发展，政府在PPP中包装造假，不仅加剧了债务风险，造成债务膨胀，还会使地方政府的形象在社会大众心中大大降低。为保障PPP模式在我国的顺利推进，需要有合格高质量的PPP项目，地方政府的权力滥用会阻碍PPP项目的发展，必须要控制政府权力的不当行使。针对PPP领域内的造假问题，对地方政府相关权力进行规制是必不可少的，在这方面的具体规制研究目前国内外提及的较少。对地方政府相关权力的规制应从公法领域视角，研究如何从权力的法规、范围、监督等方面保证地方政府相关权力的合法，以促进政府权力依照法律规范发展，切实把好10％的支出“红线”，坚决防控风险。
　　防范和化解地方政府债务风险，消除经济隐患，当前在我国是极为关注的问题。中央政府对PPP项目的监管将会更严格、更规范。尽管当前PPP行业的进展迅猛，但它并不是包治百病，地方政府在推行过程中仍需注意一些问题，否则很可能会加重其财政负担，达不到化解地方债务的目的。本文指出了当前的PPP项目造假现象及其危害，提出PPP造假中的政府作为主导者存在权力存在滥用的结论，并分析了其外部环境的压力原因，如债务压力、财权与事权的不匹配，不科学的政绩评价体系等，再加上政府内部政治利益与自身问题，如官员晋升、地方保护主义、上下级政府间存在利益共容等原因，内外因结合最终导致了政府在PPP中权力滥用。最后部分提出对地方政府权力的外在、内在两个方面的法律规制并提出具体的规制建议。外在方面规制包括转变地方政府经济职能，建立科学的政绩评价体系等，内在方面包括建立政府官员诚信建设长效机制，打破地方保护主义等。

目录

摘要

引言

第一章 PPP项目造假中政府权力的滥用

1．1 PPP模式的推行由来

1．1．1 PPP模式受到政府青睐

1．1．2 政府力推PPP模式原因

1．2 PPP项目中存在的造假现象

1．2．1 政府PPP项目中存在造假

1．2．2 PPP项目造假带来的危害

1．3 PPP项目中地方政府的角色分析

1．3．1 政府是PPP项目的合作者

1．3．2 政府是PPP项目的监管者

1．3．3 政府是PPP项目造假的主导者

第二章 PPP项目造假中政府权力滥用的原因

2．1 外部压力刺激

2．1．1 地方债务压力

2．1．2 不科学的政绩评价体系

2．1．3 区域经济发展任务

2．1．4 财权与事权的不匹配

2．2 内部利益驱使

2．2．1 官员晋升

2．2．2 地方保护主义

2．2．3 上下级政府利益共容

2．2．4 政府权力的监督机制不完善

2．2．5 政治素质和业务素质水平不高

第三章 地方政府权力的法律规制及相关建议

3．1 政府权力外在方面规制具体建议

3．1．1 尽快建立专业系统的PPP立法规范体系

3．1．2 转变地方政府在经济建设中的职能

3．1．3 建立科学的政绩评价体系

3．1．4 制定财权与事权相匹配的法律制度

3．2 政府权力内在方面规制具体建议

3．2．1 建立政府官员诚信建设长效机制

3．2．2 完善政府权力清单制度及责任监督制度

3．2．3 打破地方保护主义

3．2．4 建立政府官员责任追究机制

结语

参考文献

致谢

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