我国环境公益诉讼制度研究——以经济学“外部性”理论为视角

摘要

环境是人类赖以生存和发展的基础，然而，在我国经济高速发展的同时，我们赖以生存的环境却在不断恶化，各地环境保护给经济发展让路的现象屡见不鲜，其结果是给环境带来了沉重的压力甚至不可逆转的伤害。针对污染环境与破坏资源的行为，我国长期以来实行的是国家行政管理这一单轨运行机制，弊端十分明显，这种排斥公民参与的环境管理机制使我国的环境问题日益严峻。
　　 按照经济学外部性理论分析我国环境和环境公益诉讼问题是一个很好的思路，本文在分析我国环境公益诉讼的立法和实践内容及相关问题的基础上，从正外部性和负外部性两个理论角度，对环境问题产生的社会经济原因进行探究，认为环境资源利用过程中广泛的负外部性是环境问题产生的经济根源，并进一步探讨了将外部性内部化的途径，得出具有明显正外部性的环境公益诉讼不失为最佳解决方案，最后按照外部性理论基本要求，提出我国环境公益诉讼的制度构想。全文主体内容分为四个部分。
　　 一、关于环境诉讼的基本理论内容。包括环境公益诉讼的概念、特征以及境外英美法系和大陆法系中环境公益诉讼制度的基本内容。
　　 二、我国环境公益诉讼的立法和实践内容及相关问题分析。我国现行法，特别是宪法、基本法没有关于环境公益诉讼的直接规定。相关环境立法、司法解释中只是有某些接近环境公益诉讼或包含环境公益诉讼因素的法律规定，理论上可解释为国家间接支持环境公益诉讼，然而，环境公益诉讼立法上的缺失导致司法实践无法可依，法院在办案过程中往往不得不有所顾忌，进退两难。
　　 近几年来，伴随地方司法机关陆续出台环境公益诉讼的规范性文件，环境公益诉讼在司法实践中已屡见不鲜，起到了良好的效果。然而，在起诉主体认定、环境损害鉴定以及举证责任分配时暴露出不少问题。因此，对于环境污染所造成的经济损失目前主要还只能通过私益诉讼的途径解决。
　　 然而，当公民通过私益诉讼的途径弥补因环境污染带来的损害时，发现我国现行诉讼法体系中存在若干不利于环境公共利益保护的缺陷或者不足。包括环境诉讼主体资格过于严格，诉讼时效不利于环境诉讼，举证原则不利于环境利益保护，损害结果认定制度以及事后补救不利于环境诉讼等。近年来，我国环境公益损害日益加剧的不争事实和环境公益司法救济的无力与尴尬一直为人诟病。
　　 三、建构环境公益诉讼制度的外部性理论基础。按照西方经济学的观点，环境问题就是生产、消费等社会经济活动造成的负外部性的结果，即社会经济活动的外溢影响是负面的，市场主体往往将对环境所造成的不利影响转嫁给全社会，而污染者自身并不负担相应的成本，承担相应的责任。外部性的存在使环境不能得到有效保护，社会资源不能实现有效配置，因此需要通过一定的手段将外部性内部化。
　　 传统的公共解决方法和私人解决方法都不是解决环境利用过程中负外部性的最佳选择，公共解决方法主要通过征税解决环境污染问题，然而经济主体为了追求更大利润宁可多交税；私人解决方法主要通过环境污染者和受害者之间的私人协商来补偿受害者的利益损失，这种手段只平衡了环境污染者与受害者之间的利益关系，也没有从根本上解决环境问题。环境公益诉讼具有的正外部性不仅能给诉讼当事人带来收益，还能给整个社会带来收益，理应成为我国解决环境问题最佳的选择方案。
　　 然而也应该看到，环境公益诉讼具有的正外部性特征，使得公益诉讼对社会有益，但私人需支付的诉讼成本往往大于胜诉可能带来的收益，起诉者普遍缺乏经济动机，对于公益诉讼这种保护环境公共利益的行为普遍抱着搭便车的心理。因此，为提高人们通过环境公益诉讼保护环境的积极性，必须将环境公益诉讼的正外部性收益内部化，公益诉讼制度就应当作有别于一般诉讼的制度设计。
　　 四、建构我国环境公益诉讼制度的设想。按照外部性理论要求，结合我国国情，借鉴环境公益诉讼实践最为发达的美国、日本经验，对我国环境公益诉讼制度体系的构建提出针对性构想。首先，建立起原告奖励制度和约束制度。其次，在我国环境公益诉讼的程序制度设计上，适当放宽起诉主体的范围，使其逐步涵盖特定国家机关、环保公益团体、普通诉讼主体；合理分配举证责任，将“因果关系推定”和“举证责任倒置”原则结合起来，采取混合责任制；针对不同的起诉主体，制定不同的诉讼收费机制，尽可能减轻起诉者的经济负担，缩减个人成本；将环境公益诉讼的既判力扩张至潜在受害者，使未参加诉讼的潜在受害者同样享受到与原告相同的权益，从而节约社会成本；借鉴美国经验，确立集团诉讼制度，赋予符合条件的集团成员代表整个集团起诉的权力，且将法院判决的约束力范围涵盖未参加诉讼的主体；针对环境侵害的潜伏期长，且损害结果难以认定的特点，弹性规定环境公益诉讼时效。