遏制土地违法行为的机制建设问题研究

摘要

土地是生产之本、民生之源。土地资源不仅为人类提供广阔的生产生活空间,而且为人类长足发展提供了坚实的物质基础。中国是一个人口大国,人均耕地少,“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”成为中国的基本国策。随着经济社会的快速发展和工业化与城市化进程的迅速推进,土地资源供需矛盾日益尖锐,一些土地利用主体擅自更改土地用途,违法乱占乱用土地、低价卖地等土地违法问题越来越多,与基本国策相悖,对我国土地资源的可持续利用形成威胁。本文在阅读国内外相关理论并借鉴土地违法的各类研究成果的前提下,对土地违法行为的概念进行了界定,在全面分析土地违法行为现状的基础上,重点从内部制度和外部制度两个方面探讨了产生土地违法行为的原因,深入解析了土地违法行为的制度成因,进而构建了遏制土地违法行为发生的机制体系。本文的研究内容主要包括以下几个部分:
　　 第一,本文从选题的背景和意义入手,对土地违法的研究方法、内容进行了阐述,并且在阅读土地违法相关文献资料的基础上,从土地违法原因、土地违法分类、土地违法政府行为、土地违法对策这四个方面对既有的国内外研究成果进行比较、归纳、总结,对土地违法行为涉及的基本理论进行了梳理,对土地违法行为涉及的相关概念进行了界定,提出了土地违法行为概念,在此基础上,以产权理论、土地增值收益理论、委托代理理论和制度变迁理论为主要理论依据分析了产生土地违法的内部制度成因和外部制度成因,并为进行遏制土地违法行为机制设计提供相关理论基础。
　　 第二,系统地梳理分析了2001-2010年我国土地违法情况。从三个方面对十年中土地违法情况进行分析:一是土地违法行为的总体情况,包括违法数量、形式、年度间违法程度;二是对不同区域的土地违法行为进行分析,包括华北地区土地违法案件、东北地区土地违法案件、华东地区土地违法案件、中南地区土地违法案件、西南地区土地违法案件以及西北地区土地违法案件,探讨了不同区域经济发展速度与违法案件间的关系;三是对不同行为主体的土地违法行为进行分析,包括涉及行政机关的土地违法案件、涉及村(组)集体的土地违法案件、涉及企事业单位土地违法案件和涉及个人的土地违法案件。通过对以上三方面的分析可探究出我国耕地资源减少、土地违法行为主体违法的深层次原因。
　　 第三,在分析十年中土地违法情况的基础上,从内部制度和外部制度两个层面分析了产生土地违法现象的制度成因。土地违法行为在内部制度成因方面,存在着土地供给制度的缺陷和土地收益分配制度缺陷。其中,在土地供给制度缺陷方面,一是分析了土地供给制度特点,二是运用环境库兹涅茨曲线假说(Environmental Kuzenets Curve Hypothesis)分析说明目前我国处于农地非农化快速发展和征地成本偏低时期,中央政府和地方政府在此阶段对发展与用地的理性选择,得出土地供给行为主体内部行为目标和利益取向不同是导致土地违法的重要原因之一;三是分别选取建设用地总供给数据、一级市场和二级市场建设用地供给数据进行比较分析,得出建设用地供给市场中,一级市场是以土地出让为交易方式的建设用地供给垄断市场,市场供给主体单一,二级市场以出租、转让为主。在工业化和城市化快速发展时期,土地需求量远远大于土地供给量,土地供需矛盾突出是导致土地违法行为的另一个重要原因。在土地收益分配制度缺陷导致土地违法方面,主要原因是土地出让收入在中央政府和地方政府间的分配、土地出让支出在地方政府和被征地农民之间分配比例特点所致。
　　 土地违法行为的外部制度成因,重点在于包括中央与地方的利益取向不同、地方政府的绩效考核制度缺陷和农村基层治理制度缺陷三个方面。通过建立博弈模型,对中央政府的监督行为和地方政府的农地非农化行为进行了具体分析,指出中央与地方政府的利益取向不一致是导致土地违法行为的重要外部制度成因;其次,地方政府的绩效考核制度缺陷主要体现为考核指标的单一化、考核主体的单一化和考核方式的单一化;而农村基层治理制度的缺陷主要体现为农村村委会的地位不明确、农村集体土地产权主体不明确、村委会与村民间的委托代理关系失灵和农村基层缺乏有效地监督机制等,这些均成为土地违法案件不断发生的制度原因。
　　 第四,在分析土地违法行为的制度成因的基础上,针对产生土地违法行为的原因进行了遏制土地违法行为的相关机制设计,进而明确了相关主体的责任。从四个方面构建了遏制土地违法行为的机制:一是预防机制。包括强化土地法律主体的法律意识和完善土地管理的法律法规两个方面,强化土地法律主体的法律意识具体通过加强土地相关法律法规的理论研究教育、强调立法的严谨性、完善土地产权制度、以法律形式明确土地利用规划的地位、完善土地管理决策、执行、监督的权力运行机制等措施来实现;二是发现和制止机制。主要包括公开土地利用信息、建立公众参与和举报机制、畅通信息渠道、强化动态巡查责任制、完善联动反应机制、完善土地执法的信息化建设六个方面;三是监管长效机制。主要包括改革土地供给制度、打破政府对土地供给垄断、严格划定公共利益范围、改革中央与地方政府的利益分配格局、建立和完善土地违法的奖惩激励机制、改革地方政绩考核体系五个方面;四是共同责任机制。主要包括建立土地管理的共同责任机制、建立土地违法行为的“问责”机制。在机制建设中,突出强调相关主体责任,主要明确了政府责任和公民责任。政府责任主要从政府法律责任、政府经济责任和政府社会责任三个方面进行界定分析;公民责任主要包括自觉遵守纪律、维护法律、规范和约束自身言行,提高认识、增强土地保护意识,了解政府土地资源可持续利用的相关信息,积极举报土地资源浪费和土地违法利用行为、认真履行和参与监督违法行为等。
　　 本文可能的创新点:一是首次从全国、区域和土地违法行为主体三个层次对2001-2010年土地违法情况进行系统性分析,为揭示我国土地违法原因和制定遏制土地违法政策法规提出了量化性依据;二是通过系统分析行政机关、村(组)集体、企事业单位、个人等四类土地违法行为主体的违法案件和程度,首次判定出不同主体和不同区域内土地违法案件的查处侧重点,为我国土地管理部门行使对各类土地违法案件找准查处重点提供了依据;三是从制度层面特别是土地管理内部制度和外部制度作为切入点,将土地供给制度、土地收益分配制度、中央和地方政府博弈、地方政府的政绩考核制度、农村基层治理制度五个因子作为重点,系统分析了土地违法行为的制度成因,使土地违法成因辨析更具有全面性;四是从预防机制、发现与制止机制、监管长效机制与共同责任机制四个方面进行遏制土地违法行为的机制设计,首次提出了遏制土地违法行为的政府责任和公民责任。