我国自然垄断产业政府管制改革研究：以铁路为个案

摘要

传统管制理论认为，自然垄断产业具有规模经济、范围经济和成本次可加性等特征，政府需要对其进行严格管制。但是，20世纪70年代以来，以管制失效理论和可竞争性市场理论的发展对传统的政府管制理论提出了挑战，随着技术进步和需求扩张，自然垄断边界发生了变化，自然垄断性趋于弱化，这就要求政府管制的方法和手段作相应的调整。另一方面，自然垄断理论的发展导致国外对自然垄断产业实行放松管制和引入竞争机制，发达国家从20世纪80年代开始对电信、电力、铁路、民航等自然垄断产业的政府管制进行改革，管制改革极大地推动了自然垄断产业的发展，并取得了显著的成效，提高了社会的福利水平。从发达国家的政府管制改革经验来看，主要是对非自然垄断性业务进行放松管制、产权民营化、引入竞争机制等改革；对自然垄断性业务进行激励性管制、价格上限管制等改革。 对于我国的自然垄断产业来说，其在经济发展中占有举足轻重的地位，对整个社会经济发展起着基础性作用。然而，我国大部分自然垄断企业存在机构臃肿、运营效率低下，服务质量差等现象，致使潜在的规模经济效益未能得到很好地发挥，产品或服务的成本高。其主要原因是我国在计划经济时代遗留下来的行政性垄断，导致自然垄断企业政企不分、缺乏市场竞争的外部压力，自然垄断产业仍处于政府管制下的低效率运营中。 目前，我国正处于经济转型的关键时期，自然垄断产业的管制改革是社会主义市场经济体制改革的重要内容，也是我国经济进一步适应全球化趋势的客观要求。在经济全球化趋势日益加速的形势下，我国的对外开放、经济体制改革和经济结构调整都进入到一个新的历史阶段。自然垄断产业面临国内外企业的激烈竞争，受到的挑战也将更加激烈。与竞争性行业相比，我国自然垄断产业的政府管制改革相对滞后，主要表现在管制机构、管制原则和管制方法等方面。我国自然垄断企业要在此环境下求得生存和发展，必须进行政府管制改革。同时，我们可以借鉴发达国家自然垄断产业管制改革的成功经验，结合我国自然垄断产业政府管制的实际情况，构建政府管制改革的模式，来推进我国的自然垄断产业的管制改革。 对于我国经济体制改革来说，铁路业的管制改革是国企改革的重要组成部分，也是人们一直关注的焦点问题之一。20世纪90年代以来，随着我国对电信、电力、民航等传统自然垄断行业实行政企分开和企业重组的改革，打破垄断，引入竞争机制，产生了良好的经济效益。而作为四大传统的自然垄断产业——铁路业的改革步伐却严重滞后、改革方案迟迟未定。从铁路的技术经济特征来看，我的铁路具有公共性与企业性、公益性与商业性等特征，在市场化进程加快的趋势下，铁路的企业性和商业性更加突出，这需要我们重新来认识铁路的社会经济属性。本文认为，铁路是具有自然垄断性与竞争性并存的行业，路网设施部分是符合自然垄断成立的条件的，而运输业务在管制失效、替代竞争的条件下，不再具有自然垄断产业的特征了。 从我国铁路业的改革历程来看，大体上经历了四个阶段：从让权放利阶段到建立现代企业制度试点的阶段；从打破铁路业的行政垄断、明确企业的资产经营责任阶段到管理体制改革的继续推进阶段，并且撤销了铁路分局，实行铁路局直接管理站段的体制改革。但从现实情况看，目前我国铁路业仍然面临着许多问题，如政企不分、经济效益低下、服务质量差等。在铁路业的自然垄断性弱化的趋势下，怎样对铁路业的管制进行改革，既能提高铁路运输业的整体经济效益，又能增加社会福利，这些都是我们值得研究的问题。本文最后认为，铁路业的政府管制改革方向应该是：以“网运分离”为主线，放松管制，引入竞争。同时，我们还应建立起同铁路业改革步伐相一致的管制体系，组建独立于铁道部的管制机构，健全和完善我国的法律体系。