公共需求偏好导向下的地方政府治理变革研究——基于地方公共支出结构演进的实证分析

摘要

地方政府是地方公共品供给的主体之一。地方政府治理的根本目标在于通过合理配置公共资源提供公共产品，更好地满足当地居民的公共需求偏好。公共资源在不同支出项目之间的配置形成了特定的公共支出结构，公共支出结构的调整体现出公共需求偏好影响下地方政府治理行为的变化。地方政府治理过程的实质是通过调整地方公共支出项目、规模和使用方式，实现公共支出供需偏好匹配，促进公共品供需均衡。不同时期地方公共支出结构的差异，实际上蕴含着地方政府治理目标定位和治理方式选择的不同，显示出地方政府治理水平的变化。
　　改革开放以来，中国地方公共支出结构在经济体制改革和政府转型的双重背景下发生了深刻的变化，呈现出民生性支出比重提高，生产性支出比重下降，地方政府治理行为对公众需求偏好回应性逐渐增强的总体趋势。如何认知地方公共支出结构演进中的政府行为，是社会开放度不断提升背景下地方政府自觉自为的结果，还是公众需求偏好变化及其表达能力增强影响的结果？在经济进入新常态，公众日益增长的公共需求与有限的公共品供给能力之间矛盾凸显的背景下，如何改进政府治理，提升公共支出效率，更好回应公众需求偏好，是当前理论和实践迫切需要解决的问题。
　　本文基于地方公共支出结构变迁及其所蕴含的政府治理特征，采用公共产品理论、公共选择理论、回应性治理理论，从公共需求偏好的形态、变化特征及其偏好表达方式分析了地方政府治理面临的需求侧压力。结合转型期上下分层的治理体制，揭示地方政府回应公众需求偏好的基本动力、方式和策略，阐述地方政府转变治理方式促进公共品供需偏好匹配的作用与问题所在，提出地方政府走向“善治”的基本路径。
　　整个论文共有八章，可分为四大部分。第一部分包含第一章与第二章，在对相关文献进行梳理的基础上，通过对公共需求偏好和地方政府治理概念内涵的解析，从地方公共支出结构的形成及其与地方政府治理的关系出发，构建公共支出——回应性治理分析框架。第二部分为论文第三章，基于改革开放以来宏观财政支出数据分析地方公共支出结构的演进趋势，选取1999-2015年全国30个省级地区面板数据，采用中位选民模型估算出理想的公共支出需求函数，据此构建公共支出供需偏好匹配指数，评估了1998年建设公共财政以来地方政府治理行为对公共需求偏好的回应水平，揭示出公共支出结构演进中蕴藏的政府治理特征。
　　第三部分包括第四、五、六章，重点阐述公共需求偏好影响地方政府治理变革的内在机理。第四章采用中国综合社会调查(CGSS)2003-2015年期间的数据，从经济发展阶段理论、需求层次理论和生命周期理论对公众公共需求偏好变化进行描述性和解释性分析，剖析公众需求偏好表达的内在逻辑，表达方式与渠道的效率及其存在的制度缺陷。第五章结合地方政府“对上负责”的分层治理体制，阐述中央政府基于执政合法性追求对地方政府治理行为的约束及其影响，分析地方政府在上级政府和地方公众双重压力下的公共支出结构策略性调整行为。选取1999-2016年全国30个省区面板数据，采用似不相关回归(SUR)分析方法实证检验了公众需求偏好表达对地方公共支出结构的影响，说明地方政府治理目标的调整与公众需求偏好之间的内生关联。第六章结合地方政府公共支出结构策略性调整遇到的新问题，分析地方政府治理方式选择上的行为取向及其主要做法，选择Mlogit回归模型实证考察了地方政府治理方式选择对公共支出供需偏好匹配的作用。第四部分为最后两章，第七章主要结合公众需求偏好表达机制与政府治理方式选择中存在的问题，提出构建公共支出供需偏好匹配机制，促进地方政府走向“善治”的路径建议。第八章总结全文，对未来研究进行展望。通过研究，本文得出以下结论:
　　第一，提升对公众需求偏好的回应性是地方政府治理改革的新趋势。1998年提出建设公共财政以来，地方公共支出结构表现出由“生产建设型财政”向“民生型财政”发展的趋势，不同层级政府之间公共支出分工格局基本形成，公共支出结构形态逐渐与地区经济发展环境特征相适应。地方政府治理对当地居民的公共需求偏好回应性增强，居民的公共福利水平逐步提高。这种变化是地方政府顺应社会主义市场经济体制改革，回应公共需求偏好变化调整的结果，在不同的地区表现出不同的形态。
　　第二，公共需求偏好是地方政府治理目标调整的根源。经济转型下人们收入水平提高，市场失灵风险，人口老龄化加快，公共需求偏好重心逐渐从效率转向公平。“用脚投票”与“用手投票”需求偏好表达方式对地方政府治理行为的隐形约束增强，“呼吁机制”提升了普通民众对地方政府治理影响的权重，地方公共品供需偏差引发的执政合法性催生了中央政府加强对地方政府治理行为的调控。双重压力下地方政府策略性调整公共支出结构，回应公众公共需求偏好，这表明地方公共支出结构的变迁并不完全是政府主导的结果，公众需求的影响因素逐渐增强。
　　第三，地方政府治理方式选择的合理与否是影响公共品供需偏好匹配度的重要因素。在经济迈向新常态，财政管理体制改革的背景下，公众需求偏好的异质性增强，政府治理面临公共需求偏好表达动力不足、民粹主义思想诱发中等收入陷阱风险、民主投票决策引发多数人暴政等挑战，地方公共支出结构的策略性调整越来越难以满足日益增长的公共需求。转变传统粗放的公共品供给方式，推进地方政府治理主体改革，探索公共品供给方式创新，提升公共支出效率成为新时期地方政府治理方式的必然选择。合理规范的政府治理方式有助于促进地方公共品供需均衡。
　　第四，健全公共品供需偏好匹配机制是地方政府走向“善治”的基本路径。地方政府治理目标选择的关键在于统筹经济发展和保障基本民生，实现公共需求公平偏好与效率偏好的有机统一。改进传统公众需求偏好表达渠道，实现不同方式的合理分工，增强公众表达需求偏好的动力。深度推进公共支出信息公开，建立公共品成本与收益相衔接的制度，合理引导社会预期，以协商治理达成社会共识。建立多元主体的公共品供给体系，发挥社会力量在满足异质性需求偏好中的作用，加强政府治理主体自身建设，提升公共治理的协同性。
　　本文的创新点在于:(1)将公共支出作为分析和揭示地方政府治理行为的主线，认知地方政府公共品供给水平，评估地方政府治理绩效，拓展了传统经济学对政府治理内涵的认识。(2)注重从公众、中央政府和地方政府三个层面剖析影响地方公共支出结构变迁的内在机理。在国内研究财政分权对地方公共支出供需偏好匹配影响的文献基础上，从需求侧入手研究地方公共支出结构变化的根源，揭示公共需求偏好与地方政府治理之间的内在关联，阐释出中国地方独特的公共选择模式，丰富了公共选择理论。(3)进一步阐释了近年来地方公共支出行为的新动向及其内在原因。实证检验了地方公众需求偏好表达方式对地方公共支出结构产生的冲突性影响，验证了地方政府治理方式选择对公共品供需偏好匹配的差异性影响，说明了地方公共支出资源配置机制缺陷带来的民生支出倾向不稳定，难以充分满足公众效率偏好与公平偏好等问题。(4)针对公众需求偏好表达和地方政府治理方式的内在缺陷，提出健全公共支出供需偏好匹配机制，提升公众需求偏好表达机制的公平性与均衡性，创新地方政府治理方式的措施，对破解公共选择难题，促进地方政府迈向“善治”具有较大的参考价值。

目录

声明

摘要

第一章 绪论

1．1 研究背景与意义

1．1．1 研究背景

1．1．2 问题提出

1．1．3 研究意义

1．2 文献综述

1．2．1 关于公共需求偏好对地方公共支出结构变迁的影响研究

1．2．2 关于公共需求偏好与地方政府治理改革的关系研究

1．2．3 关于地方政府治理机制与公共支出结构的变迁研究

1．2．4 文献述评

1．3 研究思路与方法

1．3．1 研究思路

1．3．2 研究方法

1．4 创新点与局限

1．4．1 可能的创新

1．4．2 研究局限

2．1．1 公共需求偏好

2．1．2 地方政府治理变革

2．1．3 地方公共支出结构

2．2 理论基础

2．2．1 公共产品理论

2．2．2 公共选择理论

2．2．3 政府回应性治理理论

2．3 理论框架

2．3．1 公共需求偏好影响地方政府治理行为的路径与机制

2．3．2 地方政府治理回应公众需求偏好的主要策略与方式

第三章 地方公共支出结构演进及其蕴含的地方政府治理特征

3．1 地方公共支出结构的历史变迁趋势

3．1．1 不同时期的地方政府公共支出结构

3．1．2 不同地区间公共支出-结构的变迁

3．1．3 不同层级政府公共支出结构的变化

3．1．4 同一地域城乡公共支出结构的变迁

3．2 供需偏好匹配下的地方公共支出结构评价

3．2．1 地方公共支出结构调整的合意性标准

3．2．2 地方公众的公共支出需求测算

3．2．3 地方公共支出的供需偏好匹配评估

3．3 公共支出结构演进蕴藏的地方政府治理特征

3．3．1 治理目标从生产性福利向公共福利转变

3．3．2 政府行为对公众需求偏好的回应性增强

3．3．3 政府治理策略的选择性与不稳定性

第四章 影响地方政府治理的公共需求偏好因素分析

4．1 地方居民公共需求偏好的动态变化分析

4．1．1 经济发展阶段论下的公共需求偏好变迁

4．1．2 需求层次理论下的公共需求结构升级

4．1．3 生命周期理论下的公共需求偏好变化

4．2 地方公众表达公共需求偏好的内在机理

4．2．1 地方公众表达公共需求偏好的动力分析

4．2．2 地方公众表达公共需求偏好的内在逻辑

4．3 地方公众表达需求偏好的渠道及效率分析

4．3．1 用手投票的低效

4．3．2 用脚投票的乏力

4．3．3 呼吁机制的畸重

4．4 公众需求偏好表达的制度缺陷及其后果

4．4．1 财税制度不完善难以激发公众表达真实偏好

4．4．2 异质性偏好造成地方政府行为目标选择困境

4．4．3 既得利益集团影响地方政府治理的公共性

第五章 公共需求偏好的回应与地方政府治理目标调适

5．1 执政合法性视角下中央政府对地方政府治理行为的影响

5．1．1 中央政府对地方政府治理行为影响的基本逻辑

5．1．2 转型期上级政府对下级政府治理行为的影响途径

5．2 转型期地方政府治理目标调整面临的困境

5．2．1 经济社会发展带来治理的复杂性

5．2．2 不同层级政府之间事权财权不明晰

5．2．3 委托代理下多任务治理目标存在冲突

5．3 双重压力下地方公共支出行为的选择性调适及问题

5．3．1 满足公众公平偏好注重民生性支出投入

5．3．2 迎合公众效率偏好寻求制度外财政收入

5．3．3 双重偏好约束下维持性支出的隐性增长

5．4 公众需求偏好表达对地方公共支出结构影响的实证检验

5．4．1 理论假设

5．4．2 变量选择与模型设定

5．4．3 实证结果

第六章 地方政府治理方式选择与公共支出供需偏好匹配

6．1 地方政府治理方式选择追求的主要目标

6．1．1 提高公共支出效率缓解财政收支困境

6．1．2 满足地方居民的超额或特殊公共需求

6．1．3 增强对公共事务多元主体的统筹能力

6．2 地方政府治理主体改革与机制重塑

6．2．1 治理腐败约束地方政府自身利益

6．2．2 顺应行政职能转变的机构改革

6．2．3 主动吸纳民意开展公共服务决策

6．2．4 注重对公共财政预决算收支的管理

6．3 地方政府公共服务供给方式的创新

6．3．1 分离“直接提供”与“保障供给”环节

6．3．2 利用市场机制开展公共品生产与提供

6．3．3 发挥社会组织在公共服务供给中的作用

6．4．地方政府治理方式影响公共支出供需偏好匹配的实证检验

6．4．1 基本假设

6．4．2 实证设计

6．4．3 结果分析

第七章 构建公共支出供需偏好匹配机制走向“善治"的路径

7．1 构建公共需求偏好的精准识别机制

7．1．1 增强公众理性表达偏好的动力

7．1．2 完善地方政府对偏好的识别机制

7．1．3 改进公共政策议程设置模式

7．2 社会共识下的供需偏好调适

7．2．1 深度推进公共收支信息公开

7．2．2 推进税制改革促进公众形成合理预期

7．2．3 积极发展协商民主构建社会共识

7．3 提升公共产品供给效率的路径

7．3．1 合理引入市场机制推动供给主体多元化

7．3．2 利用社会力量协同开展公共事务治理

7．3．3 强化公共支出资金的保障与监管

8．1 主要结论

8．2 研究展望

参考文献

致谢

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