化解行政长官产生办法修改争议的出路

摘要

民主是社会价值，是良好管治之本，发展民主政制是世界大潮流。1997年香港主权回归，维持行政主导政治体制。现时行政长官是数百人组成的选举委员会推选产生，并非全港选民以普选形式选出，此推选制被批评为不民主的选举。香港政治生态发生变化，社会强烈要求普选行政长官，中央政府先后两次作出决定，否决2007年及2012年两届行政长官实行普选产生，但行政长官选举办法可以作适当修改及明确可于2017年实行普选行政长官。
　　 本文主要研究行政长官产生办法的修改出现的争议和化解出路。首先通过分析香港政制发展的宪制基础和《基本法》规范下原则，介绍香港行政长官产生办法先由推选制模式产生，这是一种间接选举和须经中央政治任命的制度。其设计理念和特征主要有以下五项：维持行政主导政治体制、间接选举、政治任命、确保香港政治和社会稳定和行政长官须与政党脫钩。这种间接选举制度虽然有充分的法理依据，选举过程也体现了公开、公平、公正的原则，符合“循序渐进”、“实际情况”原则，但因其选委员的选民基础过低，被批评是一个小圈子选举，加上行政长官须与政党脱离，造成行政与立法关系的长期紧张，出现管治困局。
　　 笔者对行政长官产生办法修改争议的过程、内容和成因作了全面的归纳，提出行政长官产生办法的任何修改，在追求符合民主原则的同时更要顾及香港特区与国家的宪制关系，要符合《基本法》定下的“循序渐进”和“实际情况”的原则以及全国人大常委会所作出《决定》的要求。指出香港社会和中央对“一国两制”、“民主”、“实际情况”、“循序渐进”等原则的理解存在较大的鸿沟，以致双方对香港行政长官产生办法如何修改，如何逐渐提高推选制的民主成份，如何达至普选模式的理念和期望存有很大差别，存有分歧，造成政改争议。有关争议重点主要落在修改启动权、普选路线图、普选时间表、真民主选举、行政长官须脱离政党等议题上。
　　 笔者建议以民主增量、政治妥协、路径依赖模式、提升行政长官认受性和政党政治，作为解决行政长官产生办法修改争议的五个出路。而增加提名委员会的认受性，降低候选人提名门坎，提名程序设提名上限，但不设筛选机制，容许行政长官可拥有政党背景、一人一票等都有助促成有竞争的选举，都是争取普选行政长官的方向。
　　 最后，笔者展望香港达至普选行政长官后的民主化，提出政党政治将是在达至普选后将会出现的新政治需求，但是短期内香港不会出现执政党。香港的民主普选制度需要落实普选配套措施和条件。至于普选行政长官是否对香港改善管治有利有待考验。