公私合作关系中PPP合作机制研究——以重庆市政府公共项目投融资模式为例

摘要

公共事业作为城市发展的基础条件，对推动社会进步、经济发展作用巨大。在传统的政府管理体制下，公共事业由政府垄断提供，随着市场经济改革的深入，这种垄断供给的模式日益暴露出公共资金投入不足，生产、管理效率低下等问题。PPP模式作为国外应用较成熟的模式，被证明有以下优点：①利用私人资本，节省公共开支；②充分发挥私人资本效率和经营管理的优势；③有效配置并发挥公私各自的资源优势；④项目风险分担更合理。
　　 重庆市从20世纪90年代以来，一直在对公共事业进行市场化改革，在探索过程中逐步形成了有自身特色的“重庆模式”(世界银行称为：重庆国有投资集团模式)。该模式中，由涵盖所有公共事业领域的八个投资集团(投融资平台)对重庆市公共事业进行建设、融资、运营以及资产管理，实现了资源的整合，拓宽了融资渠道，盘活了国有资产。但我们也应该看到该模式的不足，首先，垄断经营的实质并没有得到改变。八大投资集团是由政府组建，与政府有着天然的联系，公共事业的经营权和产权由政府所有转变为企业集团所有，从深层次看，垄断的实质并未改变。其次，资金的缺口并未从根源上解决。许多公共项目的资本金注入均是由土地、财政拨款、配套费等组成，这些资金均是地方政府财政资金。不足的部分由企业融资，最主要的融资渠道依然是政府隐性担保的银行贷款。而政府作为公共事业的提供者和监管者，在企业经营不善、入不敷出的时候，只能承担起还款的责任，使得财政压力依然很大。第三，没有引入竞争机制，运行效率不高。经过几年的经营，八大投资集团的状况并未达到之前对它们的期望，甚至有的集团已经债台高筑，这是垄断经营效率低下所带来的必然结果。
　　 笔者通过阅读大量文献和研究相关理论的基础上，提出解决这些问题的方法是建立新型的公私合作准入机制和监管机制。通过引入民营资本的竞争来实现效率的提高，通过创新的监管机制来减少“市场失灵”和“政府失灵”所带来的社会福利损失。在进行公私合作方式选择时，PPP模式无疑是更优的选择。因此，笔者以PPP模式的视角，依据“公平、效率、经济”的原则，对新型合作机制进行了构建。
　　 在新型准入机制的构建研究中，通过分析“重庆模式”中准入制度的问题所在，借鉴香港的成熟经验，从主体准入和过程淘汰两方面对准入机制进行了设计。
　　 通过对“重庆模式”中监管制度各种问题的研究，结合国外发达国家的成功经验给予我们的启示，探索性的提出从监管主体、监管内容、监管流程三个方面的监管机制设计。
　　 通过创新两项机制，我们期望科学的改进“重庆模式”、优化该模式，以推进重庆市公共事业管理模式的发展。