南京国民政府时期（1927-1937）新闻出版立法解读

摘要

1927年～1937年的十余年里，南京国民政府先后颁布了近百件的新闻出版律令。通过这些法令的颁布实施，国民党建立起一整套的新闻出版管制制度。管制立法的目的不在于保障新闻出版自由，而在于通过统一社会舆论，维护政权统治。然而新闻出版管制政策的实施，南京国民政府的政治权威并没有因为镇压舆论而树立起来。相反，失去监督、强化管制的政府逐步地走向了专制独裁，背离人民的政府最终失去的是统治权威。通过对新闻出版管制立法的解读，可以了解其内在缺陷，分析行政权力滥用的危害结果。 全文共分四部分，正文三万五千余字。 第一部分：新闻出版立法的原因与进程。本部分首先分析新闻出版管制立法的原因。在南京国民政府看来，新闻出版自由行使与政治统治权威树立之间存在着矛盾关系。这种矛盾关系的根源在于近代中国各个礅治群体的政见不一。南京国民政府基于维护国民党统治、确立政治威信的需要，力图控制新闻出版业，致力于推动“舆论统一”之路。南京国民政府的威权统治与近代报人的政治参与热情形成了冲突。新闻出版立法就是为了解决这种冲突，维护南京国民政府统治权威的目的下颁行的。其次以时间为序，简要介绍了新闻出版管制立法的进程。对于新闻出版的立法，由刑事法律到行政法律、由专门法律到紧急事态法，管制的本质渗透到各个律令之中。在这些法律文件中，呈现着一定的规律性，如检查标准的逐步细化，检查机关责任承担越发明确，惩罚措施愈加严厉等等。法律完善的过程体现着南京国民政府统治权威树立的过程。最后论述了管制型立法的目的在于维护统治、树立权威；本质上是政府专制独裁的工具。新闻出版管制法律的特点包括立法主体多样，法律形式复杂，执行机关重复等。 第二部分：《出版法》的文本分析。通过对《出版法》的文本分析，来阐释新闻出版管制政策的制度设计。分析的主要对象是处于关键性地位的《出版法》。这部法律确立了登记注册制度、检查制度及禁载制度、惩罚措施等，为规范新闻出版界定下了管制的基调。登记注册制度是限制性的前提，通过登记注册，政府从行政的角度上利于管理。检查制度是限制性的关键，南京国民政府改事后审查为事前检查，恢复了旧有的新闻检查制度。新闻检查最有力地限制了有关危及政府权威的信息传播。禁载制度是限制性的方式，通过与清政府以及北洋政府时期有关禁载事项的比较分析，可以得出南京国民对于前二者的发展。包括特别强调政治性言论的约束问题；强调国民党党义的合法性；强调国家危机时刻的特别限制等。惩罚措施作为限制性的手段，从罚金刑、自由刑到死刑，对于新闻出版管制的程度到达了“恐怖”的阶段。这些制度的设立，使得行政权力渗透到新闻出版的各个环节之中，给予报人以巨大的心理威慑。南京国民政府从制度上有力地控制了新闻出版界。这一时期的新闻管制政策吸收了清末、北洋政府时期的立法经验，又借鉴了一些欧美国家的战时统制经验，在管制型立法中成为“集大成者”，从强化管制的角度上讲，可谓“淋漓尽致”。 第三部分：新闻出版管制政策的实施状况。主要分析法律制度在运行中的实际效果。首先介绍新闻检查制度的实施情况。在新闻管制政策执行中，以新闻检查为中心。通过对新闻检查所的工作状况的了解，可以知道政策实施过程中的具体细节和制度缺陷。其次通过新闻管制过程中的个案分析，来直观地认识新闻出版管制政策的滥施及其危害后果。再次论述新闻出版管制法律以外的“非法”措施，从树立政治权威需要的角度上来讲，法律的运行并不能有效地实现政府的目的。在这种情形下，南京国民政府超越了法律的权限，采用各种手段来来实现政府的威权统治。包括收买、贿赂、采取政府津贴、增加税赋等经济手段；采用邮电扣押从发行渠道上控制的行政手段；甚至于直接迫害等暴力手段。这些手段在继承管制“传统”的基础之上，进一步发展得更加隐蔽和残酷，政治上的高压政策使得社会弥漫在恐怖的氛围之中。第四论述新闻出版界抵抗新闻出版管制的斗争方式。从新闻出版管制政策实施以来，新闻出版界的抗争就没有停止过，通过发表宣言、开展“拒检”运动来反抗南京国民政府的专制统治。最后论述南京国民政府为了安抚民心民意，也采取“以退为进”的方法来麻痹新闻出版界的认识。面对强大的舆论影响，南京国民政府也作出了一副保护舆论、保护新闻出版自由的假面孔。 第四部分：新闻出版自由与政治权威树立。探讨管制型立法的缺陷在于舆论无法监督政府，新闻出版管制政策成为执政官员的“遮羞布”，从而政府走向专制独裁，走向人民的对立面，统治权威从根本上丧失。从政府的角度上讲，舆论控制并未达到立法目的所希望达到的目标，这也促使政府本身采取进一步更加严厉的惩治措施。这些措施的实施已经超出了新闻出版立法所规定的范围，甚至超越宪法中基本政治权利、人身权利的保障条款。基于政治权威树立的需要，政府在面对统治危机所采取的超越法律的行径，表明了新闻出版自由在专政独裁者面前的一文不值。然而这种自由的理念却不能依附于政治权威，相反，它的存在具有内然性，是不以统治者的意志为转移的。因此，管制型新闻出版立法的缺陷不仅在于程序操作上的困难，更在于理念上的缺陷。贯彻新闻出版统制政策，最大的危害在于将舆论监督权置于行政权力之下，从而舆论监督变成了“监督舆论”。因而在新闻出版管制的过程中，除了有政府的行政行为，不可避免也会夹杂着官员的个人意志。行政权力在没有相应的政治约束、制衡和监督机制的情况下，法律成为少数行政官员的统治工具。通过手中权力的行使，就会以控制社会舆论、维护统治权威为名，而行遮蔽自身腐化庸碌、打击新闻媒体曝光为实。文章的最后肯定了新闻出版自由本质上有助于现代政治权威的建立，不仅是保障社会朝着宪政民主的方向前进，而且其本身是宪法所确立的根本权利，这种权利的行使可以被认为是民主宪政国家的标志。

目录

文摘

英文文摘

引言

第一部分 新闻出版立法的原因与进程

一、立法的原因——冲突的形成

二、新闻出版管制强化的立法进程

三、新闻出版立法的本质及特点

第二部分 法律制度的文本分析

一、《出版法》的调整范围

二、新闻出版立法的管制方式

第三部分 新闻出版管制政策的实施状况

一、新闻检查所工作状况及"成果"

二、管制过程中的个案分析

三、立法管制以外的"非法"措施

四、抵抗新闻出版管制的斗争方式

五、政府对新闻出版业的表在"妥协"

第四部分 新闻出版自由与政治权威

一、渐行渐远的权威树立之路

二、新闻管制与政治权威的悖论

三、新闻出版自由与现代政治权威

结语

参考文献

附表