出让土地使用权提前收回法律研究

摘要

随着我国社会市场经济的深入推进,土地市场的建立被迅速推到最前沿,长期被压抑的巨大的土地商品价值几乎在瞬间释放,国有土地有偿使用制度越来越明显地释放出其强大的制度能量,出让土地使用权也因此成为我国土地利用体系的核心和私权保护的重点。因社会公共利益提前收回土地使用权,是物权社会化发展的结果,具有充足的法理根据。出让土地使用权提前收回并不是土地所有人基于所有权对土地使用权的限制和非法干涉,而是国家行政主管机关以维护公共利益为目的行使公权力的行为;换句话说,它是一种包括出让土地使用权在内的任何民事权利都必须服从任何合法的国家行为。但同时保护私有财产权利也是各国民事立法的重点,为了既满足社会公共利益,又保护私有财产权利,迫切需要建立一整套完善的出让土地使用权提前收回制度体系,对国家的行政公权力行为进行规制,既使得社会公共目的得以实现,又保障了出让土地使用人的利益不受损害。而目前国家层面的立法仅有关于“出让土地使用权提前收回的法定前提是社会公共利益的需要”的笼统规定,并未对出让土地使用权提前收回行为的法律性质、法定程序、补偿标准、补偿方式等作出具体详尽的规定,各省、市尽管出台了一些地方性法规对此作出了补充,但都参差不齐,缺乏统一的操作标准以及争议的解决机制。因此,本文的写作目的旨在通过比较出让土地使用权提前收回行为与土地征收行为在法律性质上的同一性,推导出提前收回行为非民事违约行为,而是属于行政征收行为的结论;并进一步提出构建一个征收对象既包括集体土地又包括出让土地的统一土地征收制度框架。
　　本文约三万余字,除引言和结论外共分三个部分:
　　第一部分,提前收回出让土地使用权制度的基本理论。本文在这一部分主要论述了四个问题:一、出让土地使用权提前收回问题产生的制度背景——土地有偿使用制度。通过对土地有偿使用进行制度追溯,论述了出让土地使用权提前收回问题是伴随国有土地使用权出让而产生的;随着土地市场的繁荣,出让土地使用权逐步取代土地所有权的地位,成为构建土地市场的核心权利,因此越来越多地出让土地使用权进入市场流转,为私人所拥有,这直接导致国家出于公共性目的需要使用土地时与私人用地之间的矛盾,出让土地使用权提前收回问题就随之应运而生了,因此,出让土地提前收回制度是国有土地有偿使用制度的配套制度。二、出让土地使用权提前收回的现实基础和理论基础。首先,出让土地使用权提前收回是为了实现社会公共利益的需要。关于这一点,法律有明确规定:“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,国家可以依照法律程序提前收回”。其次,出让土地使用权提前收回是物权社会化的表现。物权的社会化主要体现在对物权权利行使的限制上，而出让土地使用权作为与社会生活联系最紧密的一项物权,对它的限制自然首当其冲;比如对处分权的限制,国家基于工益目的,可以强制性收回出让土地使用权。三、提前收回的对象—出让土地使用权的独立物权属性。出让土地使用权是土地有偿使用制度的衍生物,在国有土地所有权不可交易的前提下,我国能否真正建立起符合市场经济需要的不动产物权流转体系取决于出让土地使用权独立性的程度;因此就其性质而言,出让土地使用权是从所有权中分离出来的完全市场化的独立的物权,而传统民法理论上“出让土地使用权是用益物权”的观点值得商榷,因为用益物权乃是仅仅依附于所有权的一项权利,与出让土地使用权的“独立”财产属性不符。四、出让土地使用权提前收回行为的法律性质。本文通过论述出让土地提前收回行为与土地征收行为在性质上的同一性,得出结论:出让土地提前收回与土地征收在本质上是一回事,都是国家出于公共目的需要运用公权力对他人土地权利进行强制性取得,属于行政征收行为。同时,提出将出让土地的提前收回纳入土地征收的范畴一起进行考量,建立包括出让土地提前收回在内的统一土地征收制度,并将“出让土地使用权提前收回”概念确切表述为“出让土地征收”。
　　第二部分,出让土地使用权提前收回法律考察。这部分主要是梳理我国目前关于出让土地使用权提前收回的法律规定,既包括国家层面的立法规定,也包括地方层级的立法规定;通过对中央和地方两级相关立法规定的解读,探析我国目前立法上有关出让土地提前收回问题的规定的缺陷。这些缺陷主要表现在:一、法律条文上对“公共利益”的具体含义界定不清,对“公共利益的构成要件”也无明确的规定,导致实践中土地管理部门对提前收回权的滥用。二、出让土地提前收回的程序不统一。由于《土地管理法》并未对出让土地提前收回的具体程序作出规定,因此各地方为了方便实践操作,纷纷出台了关于提前收回程序的规定。当然各地的地方规定非常的不统一,例如有的规定要公告,有的则没有规定,有的规定了评估程序,有的只规定可以协商,有的告知了诉权,有的规定中则没有这样的提示。三、法律条文中有关补偿标准的规定模糊化。补偿问题是出让土地提前收回工作中的重中之重,直接关系到社会公益与私人利益之间的衡平以及出让土地提前收回工作能否顺利展开,然而时至今日,包括国务院在内的国家立法机关并未对国家在特殊情况下,根据社会公共利益的需要提前收回出让土地使用权的补偿标准问题进行立法规制;综观各个地方的立法规定,除了上海市关于补偿标准问题进行了略为详尽的规定以外,其它省、市在相关规定中均采用了模糊化的词语,例如“相应补偿”、“协商补偿”、“适当补偿”等,十分不利于对土地权利人的利益保护。四、涉及提前收回的争议没有明确的解决机制。对于提前收回土地使用权的争议解决机制,虽然总体上可以看出是参照拆迁补偿的纠纷解决机制来设计的,但各地的地方性立法都不是很明确。比如因对评估价格不服而产生争议的,如何解决;规定了对于协商价格不服可以向人民法院起诉,却没有规定其间是否有行政裁决程序,如果没有行政裁决程序,则起诉属于什么性质,都没有明确的条文。
　　第三部分,构建包括出让土地在内的新型土地征收制度。在前文中已经明确地提出了将出让土地使用权提前收回纳入土地征收的范畴考量,建立一个广义上的“土地征收制度”,即征收的客体既要包括集体土地又要包括出让土地,这一部分的目标就是要具体建构一个统一的土地征收制度的框架,对于框架的其中一部分——集体土地征收制度,立法上已经有明确表达,此处毋庸赘言,因此本文第三部分的关键是对该制度框架的另一部分—出让土地征收进行制度创设。首先对出让土地提前收回的法定前提——“公共利益”需要进行了详细的探讨,运用“公共目的的层次性”理论对“公共利益”进行了具体的界定;然后就出让土地提前收回的程序问题作出了具体的设计,并提出建立一个被征收土地权利人利益的异议权保障程序,以此来规制行政机关对征收权的行使,避免土地使用人的利益受到不应当的侵害。最后,就出让土地征收的补偿问题进行了一系列详尽的探讨,明确提出对出让土地使用权提前收回的补偿标准应当为“市场价”标准,并对此提出了充足的法理依据;另外,本部分还旨在通过对出让土地征收的补偿项目、补偿方式的详细阐述,以及对价格评估机制的引入,建立一个完整意义上的出让土地征收的法定补偿机制。

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引 言

一、出让土地使用权提前收回基本理论

（一）涵义

（二）制度背景

（三）现实、理论基础

（四）提前收回的对象——出让土地使用权

（五）提前收回行为的法律性质

二、出让土地使用权提前收回法律考察

（一）立法现状

（二）现行立法的缺陷

三、重构包括出让土地征收在内的新型土地征收制度

（一）出让土地征收的法定前提

（二）出让土地征收的法定程序

（三）建立出让土地征收的法定补偿机制

结 语

参考文献