城市规划中的公众参与权利保障

摘要

在我国过去的城市规划上，“规划”或“计划”所强调的政治性、纲领性意义过强,公众参与行政规划的机会和权利的差异一直受到忽视,近年来在民主政治的潮流下,公众的程序参与权利日渐受到重视、对行政机关规划与审议行为也已经开始重视监督审查的要求。
　　在行政行为理论中,即行政规划是现代行政的重要特色之一。在中国的行政法学研究中,“行政规划”和“行政计划”并未被严格的区分开来,人们往往根据实践或者一般语义上来对这组同义词进行选择,实务当中也多简单的表述为“计划”、“规划”。城市规划有着明显的程序性特征,德国联邦行政程序法中设有行政规划的专章,对行政规划所适用的程序法规、听证手续、确定规划的裁决等都有详细的规定,本文通过审视我国现行的城市规划中的规划体制、法令规范后发现,主要规划与具体规划层级在实际内容上划分不清,导致规划拟定中何时应将提供公众参与机会、何时应赋予公众参与,并无明确的标准可循,再者,当城市规划案件发生争议时,现行法律缺乏对行政机关违反公众参与保障时如何处理的规定,致使我国现行制度对公众参与权利的保障仍不完善。在当今民主政治的潮流下,规划学界思潮中的公众参与和正当法律程序的理念已经逐渐落实在英、美等国的城市规划法制中,经历数十年的发展与演变,一些发达国家已将公众参与城市规划视为一种权利而非象征性机会,对于行政机关规划与审查的行为皆已建立监督制衡的机制,如规划程序的公开、信息的告知、听证会或质询会的举办、督察员制度的建立与说明理由的义务等皆已被纳入法定的规范,使公众在参与权利的落实上，从规划拟定、审议、核定到上诉阶段,均有适当的渠道可供救济,其制度、法规及运作方式已建构完善,相当值得我国参考。
　　综观我国过去对保障公众参与城市规划权利相关议题的研究,在公众参与城市规划观点的研究,多着重于参与的方法与形式,即行政程序的主要制度探讨,但对如何参与才能构成保障,并无深入分析;从行政法学角度出发的文章,则偏向法律、法规、命令的不足,对城市规划程序中公民权利为何应保障和保障的作用,并无过多着墨。民主政治的潮流趋势和民权保障呼声日高情势下,上述文章对于城市规划过程中保障公众参与权利的相关研究未能深入探讨,而实务上公众参与规划的精神与价值,自然也无法藉由其制度的设计与表现的成果而发挥作用。
　　本研究重点在于如何从比较英美城市规划法律体制中,转而审视我国现行城乡规划制度的薄弱之处,结合行政程序中理念和相应制度设计,从而在借鉴中提出建构、健全我国公众参与规划权利保障体制的初步思路,最终形成对我国规划体制保障程序的架构。
　　由于城市规划本身具有的政治性、模糊性和专业技术性特质,传统的研究从行政复议、行政诉讼维度对公众参与权利的保障显得软弱无力,本研究着力将城市规划的过程,即行政程序作为保障公众参与权利的切入点,配合完整的行政监督制度设计和相应的司法审查密度,将“参与”真正作为一项权利赋予给公众而不只是提供其一种象征性机会。

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引言

（一）研究动机与目的

（二）研究范围、名词界定与案例选择

一、公众参与城市规划的基础概念和理论探讨

（一）行政规划与城市规划

（二）公众参与城市规划的理论基础

（三）城市规划的行政程序基础——正当法律程序理念

（四）城市规划各阶段中保障公众参与的作用

（五）对政府城市规划行为的监督

（六）小结

二、发达国家城市规划的体系与公众参与实践

（一）美国城市规划制度概述

（二）英国城市规划制度概述

（三）国外经验于我国的启示

三、我国城市规划制度中公众参与的法制现状与困境

（一）我国城市规划法律制度体系

（二）我国公众参与城乡规划程序的现状

（三）正当法律程序运用于城乡规划的程序实施

四、我国城乡规划公众参与权利保障的改进45

（一）我国城市规划公众参与权利建议与修改

（二）保障公众参与城市规划权利的修正构想

五、结 语

（一）总体规划与详细规划的属性方面

（二）公众参与方面

（三）行政机关监督方面

致谢

参考文献