成渝地票制度之必要性与可行性问题研究

摘要

城镇化与耕地保护均是我国的基本国情所要求,但是两者之间的矛盾却越来越尖锐,中央政府一直在试图寻找能够有效解决这一矛盾的有效措施,成渝地票制度正是在这一背景下先后出台。但是,成渝地票制度自诞生之日起便饱受争议,成都地票制度甚至一度被中央政府叫停,基于此,本文试图系统介绍成渝两地的地票制度,阐释两地制度中的本质性差异,并重点分析地票制度的必要性和可行性,为成渝地票制度提供一定的理论支持。全文共分五部分,约3万8千字。
　　第一部分详细介绍重庆地票制度。从重庆地票制度产生的背景——实现城乡统筹发展入手,重点分析重庆地票制度中“地票”的基本概念、运行程序及主要制度三方面的问题,最后以最新的交易数据来说明重庆地票制度的运行情况。
　　第二部分详细介绍成都地票制度。从成都地票制度产生的背景——引入社会资本以解决农村土地整治所遇到的资金难题入手,重点分析成都地票制度中“地票”的基本概念、运行程序及主要制度三方面的问题,最后详细介绍了成都地票制度在实际运行中所遇到的种种波折及相关政策的不断变更。
　　第三部分以成渝两地地票制度设计理念的差异为研究视角对成渝地票制度进行比较研究,阐释了成渝地票制度的本质性差异在于制度设计理念的不同——重庆地票制度的设计偏重于政府的作用,而成都地票制度的设计偏重于农民的主体地位,并由此导致两地地票制度有诸多的差异——农地复垦制度有差异、地票登记制度不同、地票交易收益的分配不同。但是,成渝两地地票制度在将建设用地指标“票据化”,并赋予其一定的流通性,实现城乡土地要素流动方面是一致的,这是地票制度最重要的价值功能,这也是成渝地票制度可以合为一体进行研究的主要原因。
　　第四部分以解决耕地保护与城镇化的矛盾为研究视角来分析成渝地票制度的必要性问题。耕地保护与城镇均是我国的基本国情所要求,但两者之间的矛盾日益尖锐,这一矛盾的解决中涉及三方相关主体及其不同的利益诉求——中央政府偏重于耕地保护、地方政府偏重于促进城镇化、农民中的典型性农民偏重于耕作便利而非典型性农民更希望有足够的资金参与到城镇化之中。为了解决这一对矛盾,中央政府和地方政府先后出台三种制度——最严格的建设用地管理制度、城乡建设用地增减挂钩制度以及地票制度。最严格的建设用地管理制度对于保障耕地总量具有至关重要的作用,但是这一制度更多的偏重于行政强制的力量来推行,计划色彩浓重而缺乏相应的激励机制,因此这一制度在具体执行过程中出现了不少的问题——地方政府和农民无参与土地利用规划实施的积极性甚至阻碍其实施、新增耕地质量无法得到保障、地方政府无耕地保护的积极性甚至违规占用耕地、农民也无保护耕地的积极性,导致中央政府无法实现耕地保护的目标、地方政府及农民屡屡陷入违规用地的境地;城乡建设用地增减挂钩制度引入了相应的激励机制以调动地方政府和农民保护耕地的积极性,基本兼顾了中央政府、地方政府及农民三方的利益,但这一制度在运行过程中也出现了不少的问题——地方政府片面追求增加城镇建设用地指标、新增耕地数量和质量无法得到保障、擅自扩大结余建设用地指标使用范围以及农民利益表达机制欠缺,也没有很好的解决耕地保护与城镇化的矛盾;成渝地票制度弥补了上述两种制度中的不足之处,在解决城镇化和耕地保护这一对矛盾上具有极大的制度优势——从中央政府的角度来讲,实现了耕地保护的目的、从地方政府的角度来讲,实现了本地区城乡统筹发展的目的、从农民的角度来讲,满足了不同类型农民的利益诉求。因此,成渝地票制度对于解决我国耕地保护与城镇化的矛盾具有必不可少的作用,这也是成渝地票制度建立及存续的必要性。
　　第五部分以国内外类似制度为研究视角来分析成渝地票制度的可行性问题。首先详细介绍了美国土地发展权制度,其在产生背景、探索路径、设计理念以及具体制度设计上与成渝地票制度有极大类似之处,成渝地票制度为我国土地发展权制度的建立做了一次有益的探索,我国土地发展权制度的建立也可以极大地推动成渝地票制度的完善;其次介绍了浙江省折抵指标有偿调剂制度,分析了其被中央政府叫停的原因——规范性交易平台的缺乏、系统性农地复垦制度的缺乏、农民参与机制的缺失以及制度存续持久性的缺乏,其对成渝地票制度的完善具有重要的借鉴作用——构建规范性的交易平台,完善各种交易规则、建立系统的农地复垦制度,将耕地保护放于首位、确立农民的主体地位,让农民在地票制度中切实受益;最后介绍了排污权交易制度,其在需要解决的问题、设计理念以及运行的前提条件与成渝地票制度有极大类似之处,在理论上和实践中均比较成熟的排污权交易制度对于刚刚起步的成渝地票制度具有很好的借鉴意义。

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引言

一、重庆地票制度综述

（一）重庆地票制度的产生历程

（二）重庆地票制度的基础理论

（三）重庆地票制度的运行情况

二、成都地票制度综述

（一）成都地票制度的产生历程

（二）成都地票制度的基础理论

（三）成都地票制度的运行情况

三、成渝地票制度之比较研究——以制度设计理念为研究视角

四、成渝地票制度之必要性分析——以解决耕地保护与城镇化的矛盾为研究视角

（一）我国的国情——耕地保护与城镇化的矛盾

（二）解决方式一：实行最严格的建设用地管理制度

（三）解决方式二：试行城乡建设用地增减挂钩制度

（四）解决方式三：尝试地票制度

（五）小结

五、成渝地票制度之可行性分析——以国内外类似制度为研究视角

（一）国外经验——美国土地发展权制度

（二）国内经验——浙江省折抵指标有偿调剂制度

（三）类似制度——排污权交易制度

（四）小结

参考文献

致谢