行政规范性文件审查监督制度之探索

摘要

在我国，调整行政法律关系的法律规范体系正向多元化方向发展，除了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，行政规范性文件在行政法律关系调整中也发挥着越发广泛的作用。行政规范性文件制定权是各级行政机关经常行使的一项重要权力，行政规范性文件因其层级多样性、对象的非特定性和普遍性、涉及范围的广泛性、内容的可反复适用性，在行政执法过程中被众多行政机关所青睐。然而，目前在国内仍未有统一的法律规范对行政规范性文件的制定、适用、审查、监督进行规制，各地立法对此的规定也存在着诸多缺陷和不足，加之不少行政机关在制定和实施行政规范性文件过程中仍存在“官本位”思想，制定文件和执法的能力参差不齐，由此引发的各种法律、社会问题层出不穷，行政规范性文件也因此成为行政相对人诟病的对象，常常引起行政主体与行政相对人之间的行政争议。虽然行政规范性文件在调整行政法律关系过程中存在诸多问题，但从国家行政权力运行的角度考虑，行政规范性文件有其存在的必要和价值，不可能简单否定其作用，而应从法律角度思考如何规制行政规范性文件的制定实施和审查监督，将其归入我国法治化的轨道，使其在合法、合理的框架内发挥功效，这不仅是我国依法治国、依法行政的必然要求，也是现代法治国家保护公民权利和行政权力运行的应有之义。
　　本文在甄别我国行政规范性文件内涵与外延的基础上，概括叙述我国行政规范性文件制定权和制定主体的基本情况，结合实践中的真实案例，对比研究各地立法中关于行政规范性文件规定存在的典型问题，寻找行政规范性文件制定实施过程中显现的不足以及审查监督机制运行的缺失，从中思考制定及审查行政规范性文件的基本原则，进而从立法、行政、司法等多角度考量，构架权力机关与行政机关“双轨并行”的行政规范性文件审查备案制度，建立完善文件评估制度和清理制度，健全行政复议与行政诉讼对行政规范性文件的全面审查，对制定和监督文件过程中的违法行为落实行政责任追究机制，从多方面完善行政规范性文件的审查监督，以期对行政规范性文件能在法治道路上渐行渐稳有所裨益。

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引 言

一、行政规范性文件概述

（一）行政规范性文件的定义与类型

（二）行政规范性文件的制定

二、行政规范性文件制定实施中的问题和审查监督制度的缺失

（一）行政规范性文件的制定与实施中存在的问题

（二）行政规范性文件审查监督制度的缺失

三、行政规范性文件制定和审查监督的基本原则

（一）合法性原则

（二）合理性原则

（三）行政公开与民主参与原则

四、对完善行政规范性文件审查监督制度的思考

（一）推行权力机关与行政机关备案审查 “双轨制”，主动审查与被动审查相结合

（二）建立健全文件实施后评估与文件清理制度，向社会公开并鼓励公众参与

（三）深化行政复议制度和行政诉讼制度改革，扩大审查的范围和权力

（四）落实责任追究机制，依法追究行政责任

结 语

参考文献