全国人大预算审批权行使研究

摘要

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，而人大预算审批制度是人民代表大会制度中极其重要的组成部分。人大行使预算审批权对实现人民当家作主有着根本的影响，因为控制政府的“钱袋子”代表着控制政府，遏制政府无限扩张权力或是滥用权力。在预算审批的过程中，实际涉及了政府、人大及公民三方主体，政府对财权和事权的掌控，人大对预算审批权的行使，公民知情权、表达权、监督权及参与权等公民权利的实现，都在预算审批的过程中交织着。其中，人大作为代议机关，是行使预审批权的权力主体，在预算审批过程中应当起主导作用，但是现实中更多是政府主导预算审批，各级人大的预算审批权几乎都处于虚置的状态，同时相关公民权利的实现状况也并不理想。就中国当前的预算审批改革而言，既要以人大尽快摆脱“橡皮图章”标签，从而更有力地对政府进行监督作为发展方向；还要在改革中满足公众对人大能够更好应对政府腐败、财政支出滥用问题日益增长的殷切期待；更要面临在日益复杂的社会及国际事务中不得不依赖政府最有效率的行政权的现实需要。修改后的2014年《预算法》，对我国的预算审批制度作出了一定的调整，这也给未来的预算审批改革带来一些新线索。本文将以全国人大预算审批权的行使状况作为研究预算审批制度的切入点，对人大预算审批权进行解读，以全国人大对预算审批权行使的具体实践状况为研究对象，分析当前全国人大在行使预算审批权的过程中出现的问题，结合2014年《预算法》的规定，提出改善全国人大预算审批权行使现状的具体建议。
　　本文分为四个部分。第一部分对人大预算审批权进行两个纬度的分析。首先在预算权力体系中对人大预算审批权进行讨论，分析人大预算审批权在预算权力体系下的权力范围和权力地位；其次在人大职权体系下对人大预算审批权进行讨论，分析人大预算审批权与立法权，决定权，监督权的权力归属关系。第二部分首先梳理全国人大预算审批权行使的现状，包括当前国家预算的审批流程、《预算法》内容的进步及预算审批权行使中的问题，再分析当前全国人大行使预算审批权面临的问题，包括审批主体审批能力不足、预算信息不对称、审批时间不足、综合审批弊端多、预算辩论机制未建立、预算未决暂难应对及审批实体权力不足等方面。第三部分探讨全国人大预算审批权行使的合理状态，从全国人大与政府合理的权力配合及全国人大对公民权利的有效保障两个方面进行论述。其中全国人大与政府合理的权力配合包括全国人大行使预算审批权有实效与全国人大行使预算审批权有克制；全国人大对公民权利的有效保障则包括全国人大保证预算的民主性及全国人大维护预算的公共性。第四部分则通过经验借鉴及学者建议，分析当前有利于改善全国人大预算审批权行使现状的现实策略。预算审批权行使的经验借鉴方面涉及审批模式、审议程序及改革实践三个方面。审批模式方面选取英国议会审批模式及美国国会审批模式作为讨论对象；审议过程方面以清末资政院对预算的审议过程为主；改革实践方面以浙江温岭与上海闵行区的改革实践经验为主。然后对学界当前意见比较集中的改革建议进行了总结，主要在强化全国人大预算审批能力和完善预算审批程序方面。最后笔者将参考前述内容，结合实际，提出改善全国人大预算审批权行使现状的可行性策略，包括加快建立预算委员会，宣读财政预算报告，加强预算教育。

目录

声明

引言

（一）论题及研究的目的

（二）研究综述

（三）理论意义及实践价值

（四）研究方法

（五）研究创新

一、人大预算审批权两个维度的分析

（一）预算权力体系下的预算审批权

1.人大的预算权力范围

2.作为核心预算权力的预算审批权

（二）人大职权体系下的预算审批权

1.立法权与预算审批权

2.决定权与预算审批权

3.监督权与预算审批权

4.作为特定权力的预算审批权

二、全国人大预算审批权行使现状分析

（一）全国人大预算审批权行使的现状

1.国家预算的审批流程

2.《预算法》内容的进步

3.全国人大预算审批权行使中的问题

（二）全国人大预算审批权行使困境的原因

1.全国人大审查能力不足

2.预算信息不对称

3.预算审批时间不足

4.预算辩论机制未建立

5.综合审批弊端多

6.预算未决暂难应对

7.审批实体权力不足

三、全国人大预算审批权行使的合理状态

（一）全国人大与政府合理的权力配合

1.全国人大行使预算审批权有实效

2.全国人大行使预算审批权有克制

（二）全国人大对公民权利的有效保障

1.全国人大保证预算的民主性

2.全国人大维护预算的公共性

四、改善全国人大预算审批权行使现状的策略分析

（一）预算审批权行使的经验借鉴

1.在审批模式方面

2.在审议程序方面

3.在改革实践方面

（二）学界的主要观点总结

1.强化全国人大的预算审批能力

2.完善预算审批程序

（三）改善全国人大预算审批权行使现状的现实策略

1.加快建立预算委员会

2.恢复宣读财政预算报告

3.加强人大代表预算意识的教育

结语

参考文献

致谢