财政金融支农政策的总体效应与时空差异研究

摘要

财政金融支农政策是发展中国家促进农业和农村经济发展不可或缺的战略性措施。2004年以来，我国连续多年加大了财政金融支农的政策扶持力度，“三农”发展也取得了长足进步。为了科学把握相关政策实施的具体效果与存在问题，并针对性地进行调整，有必要对这一阶段政策的实施效应进行深入总结和分析。本文在构建理论分析框架、全面把握财政金融支农政策运行趋势的基础上，并用全国30个省份的面板数据进行了实证，结果表明，财政金融支农政策运行总体良好，但各自效应不同；财政金融支农政策存在显著的时空差异且其运行效率偏低。最后，本文提出了有针对性的政策建议。
　　 一、研究结论
　　 1.1997年以来财政金融支农政策运行总体良好。但效应不同
　　 从长期看我国财政金融支农政策实施对农村经济发展均具有显著的正向效应，相对于金融支农，财政支农对农村经济发展的促进作用较强，表明1997-2008年间财政支农政策实施效果显著。资本匮乏是制约我国农村经济发展的关键所在，而财政金融支农政策的有效实施在一定程度上有利于缓解农业发展、农民增收的资金瓶颈问题。因此，各级政府必须认真贯彻党中央一号文件精神，继续加大对农业、农村生产的投入力度，充分发挥财政资金和政策“四两拨千斤”的作用，引导社会资金进入，从而推进城乡统筹发展进程。
　　 2.财政金融支农政策效应存在显着时期差异性
　　 对比1997-2003年和2004-2008年两个阶段发现，2004年以后财政支农政策对农村经济发展的促进效应明显加强，但受农村金融体系不完善的制约，相对于财政支农政策效应而言，金融支农政策效应增幅较小，且效应较弱，金融支农政策对农村经济的促进作用存在一定程度的不确定性。这一结论并不是否定我国金融扶持农业和农村经济发展的必要性，它所揭示的恰恰不是政府现行相关政策的错误，而是证实了由于我国缺乏科学合理的农村金融体系而导致的金融支农政策运行效率低下这一事实。
　　 3.财政金融支农政策效应存在显著区域差异性
　　 在自然地理和社会经济条件具有明显差异的现实背景下，我国财政金融支农政策效应也存在显著的区域性差异。地方财政实力较为雄厚的东部地区，其财政支农效应明显强于中部和西部地区，而受金融“嫌贫爱富”本性和农村金融改革滞后的影响，金融支农政策对西部农村经济发展的促进作用不仅不显著，且在三大区域中最弱的。
　　 4.财政金融支农政策运行的绩效偏低。且存在时空差异
　　 完善的支农政策的制定是引导资金流向农村地区的前提，但支农政策运行好坏却决定着支农效果的强弱。整体上看，财政金融支农政策运行还处于一个较低的水平，与目标值有一定的差距；从分时期看，支农政策运行绩效在1997-2003年间较为稳定，期间有小幅度的上升，而在2004-2008年间也较为稳定，但有小幅下降；从区域上看，相对于东部和中部地区而言，1997-2008年西部地区的财政金融支农政策的运行绩效较低，且位于生产技术前沿面的省份也低于全国平均水平。
　　 二、政策建议
　　 促进农村经济发展、实现城乡协调是财政金融支农政策的重要历史使命。调查研究和实证分析，已经明确了财政金融支农政策对农村经济社会发展的突出贡献，也揭示了财政金融支农政策效应的制约因素，为了充分发挥财政金融支农政策的扶持和引导作用，加快城乡一体化进程，落实以下几个方面的政策措施。
　　 1.完善财政金融支农政策。服务农村经济发展
　　 各级政府必须认真贯彻党中央一号文件精神，继续加大对农业、农村生产的投入力度，充分发挥财政资金和政策“四两拨千斤”的作用，引导社会资金进入新农村建设，推进城乡统筹发展进程。具体来讲主要包括以下三个方面：
　　 第一，巩固现有的财政金融支农政策。即是坚持国家现有的财政金融支农政策。巩固现有的财政金融支农政策，就是巩固农业和农村经济的发展。主要应该保证现有的农业补贴机制正常运行，让农民真正得到好处，加强对支农政策引导资金的监管，坚决杜绝任何形式的截留、挤占和挪用。
　　 第二，完善财政金融支农政策。就是根据现实需要调整和完善财政金融支农政策。农业是薄弱产业，农村社会经济相对落后，自身发展能力有限，因此，要改变农村经济的现状，各级党委、政府必须遵循自然规律、经济规律，适时增加和完善对农业发展的政策扶助措施。
　　 第三，加强财政金融支农政策。就是支农的规模还要增加，支农的幅度还要提高。农业自身特性注定其发展离不开政府的扶持。因此，各级政府应努力实现中央的“总量持续增加、比例稳步提高”的支农要求，使支农惠农政策发挥出更大效应。
　　 2.改进农村金融服务体系。提高金融支农效应
　　 实证结果显示由于缺乏科学合理的农村金融体系导致金融支农政策运行效率较低，因此，应着力完善农村金融体系，提高金融支农政策效应。“嫌贫爱富”是金融逐利的天性，由此政府要做的是如何建立和完善现有的农村金融体系，才能做到持续、有效地调动各类金融机构服务“三农”的积极性。主要应从以下几个方面着手：
　　 第一，完善农村贷款发放办法，鼓励农村金融机构将新吸收的存款主要投放于当地，支持本领域农村经济发展，防止金融资源外流。从而有效制止农村领域的金融资源在“嫌贫爱富”的天性影响下外流现象。
　　 第二，创新农村金融机构和农村金融产品。通过完善分工合理、竞争有序的多元化农村支付服务组织体系，发挥农村信用社在农村支付服务中的主导地位和其它金融机构的积极作用，鼓励村镇银行等新型农村金融机构加入现代化支付系统，提高其支付业务处理的自动化水平和效率。针对农村金融需求，加快农村金融机构和组织在农村金融产品方面的创新。
　　 第三，对农村金融机构实行有区别的金融政策。抓紧出台对涉农贷款定向实行税收减免和费用补贴、政策性金融对农业中长期信贷支持、农民专业合作社开展信用合作试点的具体办法。具体为实行较低的准入门槛和一些有别于商业银行的特殊政策。我国农村金融机构在最低注册资本、存款准备金、资本充足率等方面有着比商业银行更低的要求，较低的门槛为资本流入农村和设立农村金融机构创造了条件。
　　 第四，加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制，鼓励在农村发展互助合作保险和商业保险业务。探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制。
　　 3.实施有差别的支农政策，增强的政策针对性
　　 由于财政金融政策实施存在区域性差异，制定支农、惠农政策时必须充分考虑这一特性，对各地区不能采取一刀切的模式，必须因地制宜、有的放矢的制定相关政策和制度。一方面，要加大财政政策对中西部地区城乡统筹的支持力度，防止因经济基础差距所导致的不公平问题，促进各地区协调发展；另一方面，要给中西部欠发达的农村地区开辟多种方式的金融支持渠道，充分利用和开发金融配合财政政策引导地方经济发展。
　　 4.财政金融支农政策配合，加大支农政策合力
　　 单一财政支农和金融支农政策都无法完全实现为农村经济发展提供强有力资金支持的要求，而有效配合财政金融支农政策是提高支农政策效果的有效途径。同时发挥财政金融支农政策的功效，并注重二者的配合，从而在提高财政支农政策效果的同时持续、有效地调动各类金融机构服务“三农”的积极性。具体应从以下两个方面入手：
　　 第一，需要通过完善资金自主定价权、信贷补贴、税收优惠、定向费用补贴、增量奖励以及健全有问题农村金融机构的退出机制等宏观制度建设，为金融服务于“三农”提供连续的正向激励。
　　 第二，央行与财政部共同开展财政支农与金融支农的具体整合工作，即由央行动态测算不同时期农村金融市场的公允利率水平，并合理确定支农贷款的利率，二者的差额由财政部门予以补贴或补偿。
　　 5.强化支农政策运行监管，提高政策运行绩效
　　 支农政策运行绩效是对支农政策运行“质”的度量，决定着支农政策效果。因此，在现实背景下，应创新支农政策运行绩效管理理念，充分意识到抓政策运行绩效就是抓支农资金投入、抓支农政策运行绩效就是抓支农效果，并贯穿于支农政策制定和实施的全过程。切实把财政金融支农政策的制定与支农政策运行绩效的监管放在同等重要的位置。建立健全预算执行分析制度和支农政策实施进度考评制度，继续推行和完善报账制、公示制、专家评审制等管理方式。强化支农政策绩效的考评制度，逐步实现支农政策制定与绩效考核相挂钩。充分利用基层财政和农村金融机构监管部门具有面向第一线、了解实际情况的优势，赋予其更多的监管责任，从而提高财政金融支农运行绩效的实施，更好地为农业和农村地区的经济发展提供资金支持。