公共治理视野下我国公益信托监管模式研究

摘要

公益信托是公益机构筹资的一个有效平台，是公益财产的一种有效管理方式，也是促进社会公平与正义的一种良好制度，还是助推国家发展的一种持续内推力，因此，公益信托在许多国家受到高度重视。新中国成立以后，社会公益事业长期处于计划经济体制的框架下，其资金主要来源于政府财政，带有明显的“官办色彩”，鲜有民间力量的参与。改革开放后，市场经济的浪潮将公益事业推向了社会。但由于长期处于计划经济体制之下，我国公益事业无法适应形势发展的要求。最突出的问题表现在两个方面，一是公益组织经常出现贪污、挪用善款、暗箱操作、慈善违规等问题。二是公益组织掌握的大量资金，无法实现有效的保值增值。因此，学习发达国家在发展公益事业中的先进经验，通过公益信托的方式实现公益资金自由、安全、高效率的使用，无疑是一条可行之路。
　　我国公益信托立法始于2001年信托法的制定。虽然我国《信托法》设专章对公益信托进行了专门规定，但由于配套制度尤其是监管制度的不完善，我国的公益信托事业一直未得到有效的发展。因此，完善我国公益信托监管制度，探索中国特色的公益信托监管模式具有重要的现实意义。正因为如此，本文选取《公共治理视野下我国公益信托监管模式研究》作为研究课题。研究的目的在于：通过深入分析我国公益信托监管的困境及问题产生的原因，提出完善我国公益信托监管的新模式--公益信托“多元共治”模式，以促进我国公益信托事业的良性发展。笔者试图从整体治理的视角出发，从制度层面、功能层面和环境层面搭建“多中心”的公益信托治理秩序和治理结构，力图设计“多中心”的公益信托治理系统，构建适应当前我国政治经济文化发展需求的公益信托“多元共治”模式。
　　本文整体采用了“问题-原因-对策”的论述思路，共分五个部分。第一部分介绍了本文研究的缘起与意义，总结了本课题国内外的研究动态，明确了本文的研究思路及采用的研究方法。第二部分分别阐述了课题涉及到的相关理论，包括公益信托基础理论、公共治理理论、“单中心治理”理论和“多中心治理”理论。第三部分梳理了我国公益信托发展与监管概况，论述了我国公益信托事业的发展阶段以及各阶段的监管政策。第四部分深入剖析了我国公益信托监管困境以及监管不力的内在原因。通过对文献的整合分析，笔者发现，我国公益信托监管不力的深层原因在于公益信托监管的“单中心治理”模式，在此模式下公益信托治理主体是一元化格局、治理权力表现出单中心化、治理结构呈现金字塔架构、治理的方式也是管制性的，这种模式在政府官员与公益信托受托人出现利益耦合时，运行就会失灵，这正是我国公益信托监管不力的根本原因。第五部分在综合分析了公益信托“单中心治理”模式的弊端、我国公益信托监管的现实诉求、公益信托“多元共治”模式的优势之基础上，提出并建构了我国公益信托监管的创新模式--公益信托“多元共治”模式。