农村土地集体所有制的法制困局与破解——以乡村旅游发展战略下的土地规划为例

摘要

鉴于农村有丰富的自然资源和原生态的农村生产生活方式等人文资源,发展乡村旅游是优化农村产业结构、协调城乡发展和解决“三农”问题的战略选择,但这又无可避免要牵扯到旅游业的发展载体——土地有关的制度问题.当前我国农村土地集体所有制虽然是法律规定的农村基本土地制度,但是“集体”在政府行政权力消解下,并没有在实践层面取得法律的主体地位.政府往往绕开法律的规定,直接以行政权力主宰农村土地的规划和管理,导致法理层面的集体所有虚化为实践操作层面的国家(政府)实际所有,使集体不仅不能成为维护农民权益的组织,反而成为政商合谋攫取农民利益的工具.为此,在各级政府诉求以乡村旅游战略解决“三农”问题的当下,要强化和完善农村土地集体所有制中的“集体”法律主体性地位,从而优化农民(通过集体)参与旅游产业发展进程中土地权益关系的博弈能力,破解过去政府在国土规划与治理的过程中,出现产业进步、现代化及城市化发展与农民致富、农村发展无关的不均衡状态.