穿越'等米下锅'的迷雾——论我国环境法庭的困境与出路

摘要

近年来,为强化环境司法在生态文明法治建设中的作用,各地环境审判组织专门化的改革开展得如火如荼,迄今为止,全国已建立近170家环境法庭.然而,其中的许多环境法庭却纷纷面临无案可审、"等米下锅"的尴尬.究其原因,主要有三:一是关于原告起诉资格的规定存在不足,致使大量环境案件不能进入环境法庭.主要体现在如下几方面:(1)我国环境立法没有确认环境权,致使已遭受环境侵害但尚未发生人身和财产损害的人无法起诉.《民事诉讼法》第109条规定"原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织",在没有确认环境权的情况下,只有因环境污染和生态破坏已经遭受人身和财产的现实损害者才有权起诉,如此一来,就把已遭受环境侵害但尚未发生人身和财产损害的人排除在法院大门之外了.(2)新《民事诉讼法》关于环境公益诉讼主体资格的法律条款过于原则,缺乏可操作性,环境公益诉讼遭遇"倒春寒".《民事诉讼法》第55条关于"对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的有关机关和组织可以向人民法院提起诉讼"的规定,只能发挥转介条款的作用,虽然原则上打开了环境公益诉讼的口子,但到底如何操作,还要看其他法律有无具体规定.然而,至新《环境保护法》修订之前,只有《海洋环境保护法》第90条就海洋环境损害问题作出了"行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求"的类似规定.(3)新《环境保护法》关于环境公益诉讼主体资格的规定较为随意,不够严谨和科学,只赋予了部分环保组织提起环境民事公益诉讼的原告资格,且没有规定环境行政公益诉讼,致使环境公益诉讼案件短期内难有很大提升.二是因果关系证明规则虚置,"证明难"的问题依然普遍存在.主要表现在如下几方面:(1)举证责任倒置规则尚未得到普遍适用,在因果关系的证明上,多数法院仍适用"谁主张谁举证"的传统规则; (2)法律关于原告的举证责任不够明晰和具体,尤其是对于原告是否须承担因果关系表面证据的证明责任问题立法上付之阙如,导致适用上存在争议,难以统一; (3)缺乏关于证明标准的规定,举证责任倒置规则可操作性不强.这些"老问题"的存在,也严重抑制了将环境案件起诉到环境法庭的积极性.三是已设立的环境法庭在管辖上尚未成体系,致使许多案件难以进入环境法庭.主要表现为:(1)环境法庭的级别管辖,上下不对接.最突出的问题是,环境法庭的设置主要集中在基层人民法院,中院、高院和最高院设立环境法庭的很少,难以保障一审进入环境法庭的案件在二审、审判监督程序也能得到环境法庭的审理. (2)环境法庭的地域管辖,左右难协调.这是因为,环境审判组织的专门化改革只是少数地区的法律实践,是各自为阵进行的,并非全国一盘棋的统一行动,由于缺乏集中地域管辖的规定,不仅难以保障一个地区的环境案件能够进入另一地区的环境法庭,造成环境法庭的司法资源浪费,而且对于跨区性的环境案件也难以实现管辖争议上的协调.为走出环境法庭的困境,有必要针对上述三方面的问题,分别采取对应的措施.一是拓宽原告资格范围,细化环境公益诉讼主体资格的规定.对环境公益诉讼进行制度设计,其前提基础是必须对环境公益诉讼的概念和类型有科学全面的认识.根据起诉依据和诉讼目的的不同,可将环境公益诉讼划分为非纯正环境公益诉讼和纯正环境公益诉讼.所谓非纯正环境公益诉讼,是指有直接环境利害关系的公民针对环境公益受损而提起的环境公益诉讼.此类诉讼的起诉主体在维护了环境公共利益的同时,也维护了自己的环境私人利益.所谓纯正环境公益诉讼,是指无直接环境利害关系的主体针对环境公益受损而提起的环境公益诉讼.为此,对非纯正环境公益诉讼和纯正环境公益诉讼,分别采取相应的措施:(1)在法律上确认环境权,授予公民提起非纯正环境公益诉讼的原告资格.(2)以环境权和诉讼信托、自然资源国家所有权和诉讼担当、法律监督权为依据,分别授予环保组织、自然资源监管机关和检察机关提起纯正环境公益诉讼的原告资格.具体而言,建议将《环境保护法》第58条修改为:"对造成环境污染和生态破坏,致使社会公共利益遭受损害的环境资源利用者和环境资源监管者,下列主体可以向人民法院提起诉讼:(一)有直接环境利害关系的公民、法人和其他组织;(二)没有直接环境利害关系,但满足下列条件的社会组织:1.依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;2.专门从事环境保护公益活动连续五年以上;3.无违法记录;4.不通过诉讼牟取经济利益.依法履行了环境资源保护监督管理职责的有关行政机关,可以代表国家对责任者提出损害赔偿要求.为维护环境公共利益,检察机关可以发出环境法律监督检察建议,可以支持、督促有关主体提起诉讼.有权主体在合理期限内没有起诉或者存在其他必要情形的,检察机关也可以直接提起诉讼."二是添加原告关于因因果关系证明的表面证据举证责任,细化环境侵权救济的举证规则.具体而言,环境受害者(原告)的举证责任是:(1)原告因环境污染或生态破坏遭受实际损害.为此,原告务必证明:原告或其财产所在地发生了环境污染或生态破坏;原告发生了实际损害,包括损害的范围和损害的大小.(2)被告存在污染或破坏环境的行为.(3)原告所遭受的环境污染或破坏与被告行为之间存在环境上的关联性.此即证明因果关系存在的表面证据.为此,原告须证明下述任意之一者:被告排放了与原告或其财产所受污染相同或有关联的污染物质,该污染物质可能到达原告或其财产所在地的环境:到达原告或其财产所在地环境的污染物质来自具体的污染源,该污染源可能是被告行为所产生.三是健全和完善环境法庭的级别管辖和集中地域管辖的体系.(1)健全纵向设置,理顺级别管辖.首先,在最高人民法院和高级人民法院设置环境法庭,主要进行案件指导和协调工作.其次,在部分中级人民法院设置环境法庭,主要承担案件审判工作.(2)健全横向设置,集中地域管辖.首先,基层人民法院环境法庭的设置要因地制宜,应当考虑城乡和区域差异,切忌一刀切、一窝蜂地乱上.其次,基层人民法院的环境法庭,应将一定范围内近邻辖区的环境案件,集中到某特定的基层法院,并采用"三审合一"或"四审合一"的工作机制.