公平还是阻碍:宅基地制度的机制与改革研究

摘要

在城镇化的推进过程中,土地始终是各种问题重叠、交织的焦点所在.由于所涉领域范围较广而内部结构复杂,目前各方尚未达成共识,但其重要性已经不言而喻.本文从历史演化的视角出发,通过梳理不同历史阶段农村宅基地制度的演化与阶段特征,在新型城镇化的背景下,区分贡献与阻碍,探讨其对城镇化的影响.本文认为,当前宅基地制度的产生具有历史的特殊性与现实必然性,造成了诸多阻碍但也事实上促进了社会经济与城镇化的发展.对农村宅基地制度进行改革的确是大势所趋,但在这一过程中需要明确“公平”的含义,并将具体问题的探讨置于整体社会运行系统中进行权衡.rn 从回溯历史的角度可以看出农村宅基地制度由私有—生产队所有—村集体所有的历史脉络。与其相对应，在市场化改革开始启动后，城市建设用地即作为空间载体参与了城镇化及社会经济发展。而出于保障农民基本生活权益等初衷，农村宅基地仍旧保留着村集体所有的属性并在流转与入市等方面受到了严格限制。rn 虽然饱受诟病，但不可否认的是，现有农村宅基地制度与其他制度共同构成了目前推动我国城镇化进程的整体系统。此外，正是现行农村宅基地制度使得在更广范围内的更多农村集体及农民参与城镇化的进程，并获得了享受其红利的权利。针对现存的种种矛盾，确实应该对其进行修改与调整，但若简单将其取消或强迫转向，则将有可能造成现有机制的崩溃，而重建一个新的、更好的制度的成本将有可能超出了现有社会所能承受的范围。rn 在当前以“公平”为先的语境下，需要在对城乡进行区别化审视的同时，明确“公平”的真正含义并区分农村地区的内部差异。通过从全社会所共同创造的财富中划出一部分用以弥补农民的方法更多带有一种“劫富济贫”式的正义，但其可能有悖于其初衷。此外，在利益的分配上也不应该将广大农民作为一个均质整体，否则，以农民巨大基数所争取到的政策及要素倾斜将不可避免地流入少数人的口袋，形成对立于城乡居民的第三元阶层，而绝大多数的农村居民将被彻底排除在城镇化的进程中。rn 农村宅基地是一个极为复杂的系统中的关键组成部分，很难通过某一个单一方面的制度改革解决所有问题。而在改革过程中，将不可避免地触及特定群体的利益，涉及权衡与取舍，并必将遭受非议。一方面，需要正视制度的复杂性，并在对其体系进行改造时兼顾所有方面；另一方面，在社会发展、城镇化的进程中，摩擦与碰撞不可避免，改革的过程将注定是一个渐进的过程。