政府层级改革与经济增长

摘要

“扩权强县”是优化省以下政府层级和权限的重大改革，大部分试点改革包括财政“省直管县”和经济管理权限下放到县两个维度，从而让地方政府的激励和竞争进一步“基层化”。理论上，财政上“省管县”降低了“市管县”的可能，改善了分税制改革以来基层政府财权和责任严重脱节的状况，促进了公共品的提供和弱化了政府的“攫取”倾向，还可能降低对信贷市场的挤出效应。县级政府经济管理权限的扩大也有利于减少委托代理层次，发挥自身的信息优势，作出更正确的政策和设计合理的制度安排。另外，市级权力的下放也减少了管制机构和层级，从而促进了市场发育和创新。实证研究表明，“扩权强县”确实促进了县辖区内工业企业的发展，特别对资产增加率的效果更为显著，这进一步验证了县政府通过提供良好投资环境来提高辖区内经济增长的微观机制。另外，有证据表明，“扩权强县”对县辖国有企业的增长效果较微弱，县域经济的发展主要来源于非国有企业，因而“扩权强县”可能对市场化改革有长期的正面作用。地方分权是促进中国经济增长的重要制度安排，但也是造成诸多社会经济问题的根源，中国政治经济制度改革的关键和困难之一便是寻找政府上下层级之间集权和分权的平衡点。即将推广到全国的财政“省管县”改革，直接目标是在分税制以来的税收体系没有大改变的前提下，通过县财政与省财政对接的方式改善县级财政，也是寻求此平衡点的重要尝试。本文的现实意义和政策含义在于对它的正面作用提供了一个经济增长方面的证据。但限于篇幅，大量文献中提到的财政分权弊端本文并未涉及，余下的工作将是对“扩权强县”的其他效应进行更为深入的分析和研究。