总体国家安全观下国家金融安全审查制度的创新与发展研究

摘要

我国金融双向开放进入新阶段，其表现之一就是金融领域的外资高质量引进来与中资高水平走出去相结合、相协调。一方面，外资进入金融领域会产生一定的溢出效应，并给我国金融市场和金融体系带来双重效果，既可以带动国内金融机构基于竞争压力而提高自身综合能力尤其是经营能力和管理能力，也可以增加金融风险的复杂性、强传染性和渠道的隐蔽性。另一方面，中资金融机构境外投资规模在2014年以后出现大幅度增加，而这一趋势也引起美英、欧盟等国家或地区的立法反应，突出表现在纷纷出台或修改更加严格的外资国家安全审查制度，且其目标是针对包括金融机构在内的中资企业，这就造成我国对外投资权益的重大损失且易于引起金融资产和金融市场价格激烈波动等不稳定因素。另外，在新型金融和数字经济等不断创新形势下，金融数据安全、金融网络安全、金融关键技术安全等问题也伴随海外投资的增加而日益受到关注。概括来说，在我国金融双向开放背景下，中资企业在境外金融资产的保护、美国的美元霸权与长臂管辖、人民币国际化中的风险防范与处置、外资金融机构的境内战略投资及退出的可能影响、国际游资尤其是对冲基金的冲击等紧迫现实，都需要建立健全以国家金融安全为理念指导的风险应对和处置制度，以依法维护国家利益和国家金融安全，并保障我国金融稳定发展。　　从我国现有的制度安排看，外商投资领域安全审查制度已基本建立，但适用范围有限，且在外商投资金融领域如何适用，新型金融下的金融网络安全和数据安全等如何保障等问题尚需明确。再者，维护国家金融安全稳定的制度分散于各单行法或法规等文本中，尚缺乏系统性整体性的制度安排，制度的协调性较差。基于这些问题和维护国家金融安全的重要性、紧迫性，中国人民银行法修订提到议事日程并作为2021年度人大立法工作规划的预备审议项目。其中该法修订草案中明确了中国人民银行负有国家金融安全审查的职责，这就需要将国家安全审查制度在金融这一关键领域或行业进行特定化设计。但国家金融安全审查制度的对象范围、审查标准等该如何设定，审查该遵循何种程序规则，该制度的基本范畴和理论基础等问题都需要进行系统深入研究或论证。　　从上述问题出发，本文采用跨学科分析、实证分析、比较分析等方法，坚持服务国家金融双向开放和应对国家金融安全威胁两个大局，尝试将总体国家安全观作为分析思路和价值指引，并以此为指导来统合完善国家金融安全审查制度，以实现维护总体国家金融安全观形成、国家金融安全稳定和促进金融发展的三重目标。本文遵循上述研究思路，并以国家金融安全审查的制度产生为研究起点，从国家金融安全审查的机构、对象、标准和程序四大方面展开。研究内容除了引言和结论外，共分为六章。　　第一章主要围绕国家金融安全审查制度的产生与演变展开研究。从产生和演变的视角上，主要从域外国家和中国为两大路径。整体上看，美国是国家金融安全审查制度的发端者，也是该项制度丰富、完备并严格执行的代表。再者，美国国家金融安全审查制度与其外资国家安全审查制度一体化设计，并与外资准入制度并行使用。我国国家金融安全审查制度建立时间较短，但改革开放后的金融市场准入制度提供了制度样本和运行实践基础。　　第二章对国家金融安全审查制度的理论发展进行研究。我国国家金融安全问题是伴随1997年亚洲金融危机而日益受到学界和实务部门重视的。但传统的国家经济主权理论、金融风险理论仅能为我国国家金融安全审查制度提供某层面的支撑，需要新理论来进行基础夯实。此方面，总体国家安全观能为国家金融安全审查制度的核心概念、价值目标等重要范畴以及该制度建立和系统安排及有效运行的价值指引、方法指导和理论支撑。　　第三章对国家金融安全审查的机构进行研究。国家金融安全审查作为政府干预涉外性金融活动、防范威胁或可能威胁国家金融安全发生的关键抓手，需要对审查机构和权责配置、保障措施等予以明确。这一部分，重点围绕我国国家金融安全审查机构设置存在的不足、域外国家金融安全审查机构配置的成熟经验和总体国家安全观下我国国家金融安全审查机构优化三个层面展开。　　第四章研究国家金融安全审查对象的范围确定及拓展，并以“行为——主体”为逻辑进路和基于类型化方法具体展开。从类型化角度看，国家金融安全审查主要可以分为外商投资领域的金融安全审查和其他涉外金融活动中的安全审查,而对应的行为和行为主体则可以从外商投资行为及其主体即外国投资者这一概括性主体、其他威胁国家金融安全的行为及其主体进行具体分析。这些行为及其行为主体之所以纳入到国家金融安全审查的对象范围，理由之一是来自国内现有法律法规的规定，理由之二来自域外国家安全审查立法的新趋向，其他理由是基于国家金融安全审查的预防性、前瞻性、重要性而进行的开放性探讨。　　第五章对国家金融安全审查标准的丰富和发展进行论证。国家金融安全审查的标准是该制度运行的前提和保证。国家金融安全审查标准从广义上包括第三章中的行为和行为主体，但从狭义或更规范的意义上看，应从相关重要概念、元标准和基础标准、限制性标准、渗透性标准等方面进行细化分析。我国国家金融安全审查标准的优化，需要从以下层面展开：一是分类细化外国投资者的具体化即外资金融机构、国际金融组织等常规性标准，并有机结合实际控制人、关联方、实质性影响者等穿透性主体性标准；二是重视并坚守资金来源、投资动机、经营持久性等穿透性标准；三是分类设计持股比例、行业限制或禁止等限制性标准等。站在国内具体制度健全层面看，紧要之处在于要建立国家金融安全审查的对应指标和考量因素，可从外汇与外债情况、外资金融机构进入情况、国际游资进入和流出情况、对应制度情况等细化指标进行优化。关键之处在于应将国家金融安全审查的关键性概念明确化，将国家金融安全审查标准的援引制度明确规定等方面加以健全，并通过国家金融安全审查的动态调整制度和开放性制度设计等，保持审查标准的适时性和有效性。　　第六章主要对国家金融安全审查程序的完善进行分析。国家金融安全审查的程序是保证行为主体权利实现的重要途径，也是约束政府规制权力的有效载体。从我国金融安全审查程序规则的现状看，现有程序规则仅适用于外商投资领域的情形，并且我国金融资本输出伴随而生的技术出口、金融数据出境等安全审查适用何种程序规则尚缺乏明确规定。基于最近似或紧密联系原则，可适用于《对外贸易法》《出口管制条例》等法律法规及配套制度中的程序规则。但存在与前述审查程序规则规定不一致、相关程序阶段如何协调衔接等缺陷。从解决路径看，由中国人民银行统一出台国家金融安全审查程序规则，统一又分类地对相关概念、具体阶段、审查周期、保障措施，以及中央与省级政府信息互通、特殊情况下安全审查程序等内容加以明确，为合法且高效开展国家金融安全审查提供规范性指引，以提高国家金融安全审查制度的有效性、权威性和公信力。

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