设区的市地方立法特色及其实现机制研究——以四川省设区的市地方立法为例

摘要

2015年《立法法》修订，将地方立法权主体下沉扩容至全部设区的市，这一重大修改于2018年被正式写入《宪法》。作为地方经济社会发展的规范指引，地方立法在国家治理中发挥着分守要津的作用，而设区的市所辖范围广、地域差异明显的特点使地方立法机关对地方治理的优势凸显出来，对设区的市授予地方立法权在成本效能上无疑是一种帕累托最优式选择。　　地方特色是地方立法质量的重要评判尺度，也是中国“一元、二级、多层”立法体制下，地方立法目的达成的必要条件。体现地方特色作为三大地方立法原则之一，在各地设区的市地方立法条例中被规定为必须遵循的立法理念。但是据相关学者研究发现，设区的市立法与其说体现地方特色，毋宁是对中央立法规定进行细化或延伸。保守倾向较为突出，存在立法无特色、特色不明显或特色越界等问题，使得地方立法权扩容难以赴旨。　　本文基于这一现实问题，在探讨地方立法特色内涵指涉的基础上，结合实证考察与调查研究，对四川省设区的市地方立法特色不足的现状进行检视，进而就构建设区的市地方立法特色实现机制提出建议。正文除绪论外共分四个部分：　　第一部分为设区的市地方立法特色研究奠定理论基础。在中国法制统一与地方立法权多元分散的张力下，地方立法体现特色需囿于“不重复”与“不抵触”原则的限制，并具备地方性、差异性和针对性。地方特色原则与其他两大地方立法原则之间，应是垂直位阶关系。　　第二部分系对四川省设区的市地方立法特色进行实证考察。具体而言，对法规体例结构进行比较，发现表现形式因地而宜的差异难以寻获；基于体系化视角对重复情形进行认定，发现部分样本因效仿上位法而缺失特色；基于形式法治视角对抵触情形进行认定，发现个别样本因立法抵触导致特色越界；对特色条款进行认定和考察，发现特色条款率整体不足、迁移借鉴情形常见、行政处罚手段单一等问题。　　第三部分系对设区的市地方立法特色体现不足的检视和反思。结合笔者立法实践经验与调查研究，发现地方立法地域不显、特色不明的症结所在：央地立法权边界不清、省与设区的市立法权限重叠导致设区的市立法机关坚持保守主义倾向；对立法规范价值的过度重视导致立法体例结构同质化，而立法技术方法粗疏、行政化管理思路使地方立法特色不被重视；立法机制多重缺位使立法重复难以遏制，亦导致地方立法特色付诸阙如。　　第四部分系对设区的市地方立法凸显特色构建实现机制。应明确央地立法权限分界，通过引入辅助原则，厘清省与设区的市立法权行使顺序；通过依托地方实际与发展规律、适度参照同位法、吸收公共政策等规范性文件，结合恰当的体例选择，构建起立法参照系，实现地方立法精准定位；通过衔接、补充、细化与创造，为地方立法凸显特色提供优化方法；通过推进立法队伍专业化建设、突出立法规划项目针对性、健全多元主体参与法规起草机制、将“特色”纳入立法监督范畴和评估指标，促进地方立法凸显特色、提升质量，推动设区的市地方立法由“有法可依”向“良法善治”转变。

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