政府审计与经济高质量发展：内在机理与实现路径

摘要

质量提升是经济发展数量增加和规模扩张的必然要求。转变经济发展方式，提升经济发展质量是我国经济工作的重要内容。党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要着力推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。在2017年12月召开的中央经济工作会议上，习近平总书记强调，推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。继十九大和中央经济工作会议之后，“经济高质量发展”成为2018年两会的热词。改革开放以来，中国经济发展取得了长足的进步，2010年中国经济总量超过日本成为世界第二大经济体。然而，在经济高速发展带来物质财富聚集的同时，也滋生了诸如环境恶化、资源短缺、贫富两极分化等新问题（Meadows等，1972；何中华和张晓华，1997）。片面追求数量扩张和规模扩大的粗放式增长，表现为单一经济的畸形发展和整个社会系统的功能失调。经济结构不合理，质量不高严重制约着我国经济社会进一步向前发展。　　政府审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，在规范政府官员公共经济权力行使、促进中央政策措施落实、保障经济社会健康发展等方面发挥着重要作用（蔡春等，2016）。2005年12月时任审计长李金华在接受人民日报专访时强调，事实上审计的功能不仅仅是揭露案子，更重要的是要通过审计提高经济增长的质量和效益，这是最主要的。2018年5月习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，审计机关要坚持新发展理念，紧扣我国社会主要矛盾变化，依法全面履行审计监督职责，促进经济高质量发展。为经济发展提质增效，实现更高质量的发展是我国经济工作的重要内容，也是政府部门的公共受托经济责任。政府审计作为保障和促进公共受托经济责任全面有效履行的监控机制，理应服务于经济高质量发展的中心和大局。　　经济高质量发展与政府审计相关的研究，是一个十分重要而紧迫的研究课题。深化这一问题的研究，不仅有利于从理论层面上丰富政府审计与国家治理、地方政府行为与经济高质量发展相关文献的研究，而且有利于引导审计实务工作找准服务经济高质量发展的最佳结合点。基于此，本文从理论分析和实证检验两个层面系统地考察了政府审计服务经济高质量发展的内在机理和实现路径。本文共分为八章，各章的主要内容如下：　　第1章，导论。本章主要介绍了论文的选题背景和研究意义，阐述了研究思路和研究方法，提出了预期创新点，同时对论文写作的结构进行了规划和安排。　　第2章，文献综述。本章主要从经济发展质量的涵义和影响因素、政府审计功能发挥和服务国家治理等方面对现有文献进行了综述，最后对相关文献进行了评述。　　第3章，政府审计服务经济高质量发展的理论分析框架。本章以公共受托经济责任观、审计控制论和可持续发展理论为基础，以政府审计功能发挥（保障公共受托经济责任有效履行、监控公共经济权力运行和促进政策措施贯彻落实）为逻辑起点，基于经济高质量发展的内涵，从政府审计服务经济高质量发展的基本依据和政府审计服务经济高质量发展的实现路径出发，搭建了一个政府审计服务经济高质量发展的理论分析框架。　　第4章，政府审计促进经济高质量发展的效果研究。基于“创新”、“协调”、“绿色”、“开放”、“共享”五大发展理念结合发展的前提和目的，本文利用熵权法构建了经济高质量发展综合指数。同时参考以往研究文献，从政府审计功能发挥广度（被审计单位家数）和深度（查处问题资金金额）构建政府审计力度指标。结合2001年-2016年中国30个省（市、自治区）的面板数据，对政府审计促进地区经济高质量发展的效果进行了检验。结果发现，政府审计功能发挥显著促进了地区经济发展质量提升。进一步的研究，从政府部门公共投资的视角出发，探讨了政府审计促进经济发展质量提升的作用机理。结果显示，政府审计功能发挥对经济高质量发展的促进作用在地方政府公共投资力度较大的地区更为明显。公共投资是地方政府发展和调控经济、引导资源流向的重要方式，政府审计机关通过对政府公共投资项目财政财务收支以及绩效进行审计，能很好地纠正公共投资的低效行为。同时，政府审计通过检查地方政府对中央经济结构调整、创新驱动等政策落实情况，促使地方政府将更多的投资放置于战略新兴领域、民生工程。最后，本章还结合审计署对中央企业实施的审计事件，从微观企业的视角，考察了政府审计对经济高质量发展的影响。结果发现，政府审计能显著提升企业的全要素生产率，尤其是对那些使用公共资金较多的企业，这一提升效果更为明显。　　第5章，政府审计与产业结构转型升级。参考周振华（1990）和韩永辉等（2017）的研究，本章从产业结构合理化和地区创新水平两个方面来考察政府审计对产业结构转型升级的影响。利用2001年-2016年省级面板数据实证检验了政府审计功能发挥对地区产业结构转型升级的影响。结果发现，政府审计功能发挥广度（被审计单位家数）、深度（查处问题资金金额）都能显著促进产业结构合理化和创新水平的提升。进一步的研究，从政府创新研发资金分配的视角，探讨了政府审计促进产业结构转型升级的作用机理。结果显示，政府审计功能发挥对产业结构优化升级的促进作用在政府创新研发资金投入较多的地区更为明显，这表明政府审计能很好地监控研发资金的分配和运用，提升资金的使用效率，助推产业结构转型升级。产业结构转型升级是实现经济高质量发展的重要推手，本章运用中介效应分析法验证了政府审计通过促进地区产业转型升级进而提升经济发展质量这一路径。最后，还结合审计署对中央企业实施的审计事件，从微观企业的视角，考察了政府审计对企业创新行为的影响。结果发现，政府审计能显著提升企业的创新水平。　　本文研究的创新点和贡献主要体现在以下几个方面：　　（1）基于公共受托经济责任观和审计控制论构建了政府审计服务经济高质量发展的理论分析框架。对公权力的合理配置和有效运行是实现国家良治的重要前提，然而在现实的政治生活当中，行使公权力的过程很可能变成了某些公职人员追求自身利益的通道和捷径。因此，要防止公权力异化成少数人谋利的工具，必须通过有效的国家治理，使得权力的配置和运用处于有效的监控或制衡之下。国家作为人民意志的代表，通过律法的形式赋予各部门管理公共资源、公共资金的权力，而有关部门、单位或个人的责任履行如何，需要专门的机构进行审查和监督，其中一项重要的监督方式便是审计。审计产生于受托经济责任关系的确立，政府审计产生于公共受托经济责任关系的确立，其本质是保障和促进公共受托经济责任全面有效履行的一种经济控制机制，并且政府审计功能作用随公共受托经济责任内容的拓展而不断延伸（蔡春，2001）。本文基于地方政府官员偏离高质量发展政策执行与政府审计监控的视角，构建了政府审计服务经济高质量发展的理论分析框架，丰富了现有文献关于政府审计服务国家治理的研究（李明辉和刘笑霞，2013；王永海和王嘉鑫，2017），同时有助于深化理解中国经济发展质量不高的成因（钞小静和任保平，2011；郝颖等，2014）。　　（2）对政府审计服务经济高质量发展的效果和作用机理进行了探索性的实证研究，获得了极具价值的经验证据。现有文献中关于政府审计与经济发展质量的提升大多运用规范推导的方式进行，涉及政府审计保障和促进中央政策措施的贯彻落实（秦荣生，2011；蔡春等，2016）、维护国家经济和金融安全（蔡春等，2009；张庆龙和谢志华，2009）、促进各地区环境状况改善和绿色发展（王淡浓，2011；蔡春和毕铭悦，2014；张金辉，2014）。本文在参考Barro（2002）、魏敏和李书昊（2018a）等研究的基础上，结合新发展理念构建了经济高质量发展的综合评价指标，对政府审计促进地区经济高质量发展的效果进行了检验。结果发现，政府审计功能发挥显著促进了地区经济发展质量的提升。进一步的研究，从政府公共投资的视角，探讨了政府审计促进经济发展提质增效的作用机理。结果显示，政府审计功能发挥对经济高质量发展的促进作用在地方政府公共投资力度较大的地区更为明显。此外，本文还结合审计署公布的中央企业审计事件，从微观企业的视角出发结合新发展理念验证了政府审计实施后对被审计企业高质量发展的促进作用。本文的研究，无论从内容还是方法来看，都是对现有文献的有益补充。　　（3）基于前文理论分析结合审计机关工作情况，提出并检验了政府审计促进经济高质量发展的实现路径。现有文献都认为政府审计作为国家治理的重要制度安排，在推进国家良治的过程中发挥着重要作用，但少有文献探讨其具体的实现路径。本文从产业转型升级、绿色治理和风险防控的视角出发，探讨政府审计促进经济高质量发展的实现路径，对政府审计与国家治理文献的研究具有很好的启示意义。具体来说，本文参考周振华（1990）和韩永辉等（2017）的研究，从产业结构合理化和地区创新水平两个维度验证了政府审计通过促进地区产业结构优化升级，进而助推经济实现高质量发展。参考许和连和邓玉萍（2012）、贺俊等（2016）的研究，利用熵权法构建环境治理综合指标，验证了政府审计（领导干部自然资源资产离任审计）通过促进地区改善生态环境，倒逼地方政府发展绿色经济。基于张庆龙和谢志华（2009）、刘雷（2014）的研究，从经济运行权力腐败风险、财政风险、金融风险、民生保障风险等方面出发选取指标，构建经济运行风险综合指数，验证了政府审计通过防范化解经济运行重大风险进而提升经济发展质量这一路径。现有文献多从理论上阐述，政府审计维护或促进经济高质量发展的重要性，却鲜有讨论政府审计通过何种路径促进经济实现高质量发展，本文的研究对此具有重要的启示意义。

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