我国耕地占补制度中的质量不平衡问题研究

摘要

耕地是维护国家农产品供给安全和生态环境安全的重要保障。耕地占补平衡制度是中国旨在保护耕地的一项重要制度。耕地占补平衡制度实施以来，在抑制建设占用耕地、推动实现保障耕地数量、质量平衡方面发挥了重要作用。中国社会经济快速发展，工业化、城镇化加速推进，建设占用耕地的需求不断加大。国家农产品供给对耕地数量、质量提出新的更高要求，社会经济发展占用耕地和耕地保护的矛盾越来越突出，矛盾比较集中地表现在耕地占补制度的推进和落实上。为此，有必要对占补平衡政策的历史演化、实施绩效和时代局限进行深入研究，分析耕地占补平衡政策的经济学内涵，研究导致耕地占补质量不平衡的内在机理，进而提出改进耕地保护政策的对策建议，促进耕地资源可持续发展，保障国家农产品供给安全。本研究着眼于中国特色制度和耕地保护政策背景，基于全国性样本数据和具体案例分析，综合运用规范研究和实证研究的方法，对中国耕地占补制度中的质量不平衡问题进行深入分析，探寻导致耕地质量持续下降的制度性原因，并提出优化改进耕地占补平衡政策的措施建议，对有效促进国家农产品供给安全和农村经济可持续发展有重要意义。　　本研究从回顾中国耕地保护政策的出台着手，研究了耕地占补平衡制度的演进过程，分析了当前占补平衡政策运行现状及存在问题，并运用博弈论和实证方法揭示了制度性的深层次原因。在研究中发现如下。　　第一，中国出台实施了世界上最为严格的耕地保护政策，耕地占补平衡制度自实施以来，经历了“数量动态平衡”阶段、“数量质量并重”阶段、“数量-质量-生态三位一体”阶段和“补改结合，算大账”等阶段演化，在控制耕地无序占用、抑制耕地数量减少、提升城乡用地集约化水平、促进粮食生产和确保国家农产品供给安全等方面发挥了历史性作用。但随着工业化、城镇化建设占用耕地的需求的快速增长、耕地后备资源的瓶颈约束和地区间经济发展不平衡问题凸显，耕地占补制度本身所导致的质量不平衡影响国家农产品供给安全。　　第二，耕地占补平衡制度的实施，确保了中国耕地总量的动态稳定，但却导致了耕地总体质量的下降。原因在于，中央政府的宏观目标与地方政府中观目标以及农户的微观目标之间存在错位。土地财政的利益驱动以及耕地保护激励机制的缺失，在带来耕地生产能力下降、耕地保护措施难以落地同时，还导致全国性土地利用效益低下、耕地保护社会责任分配不均和地区性经济发展不平衡。　　第三，耕地占补平衡制度的目标是保障农产品供给安全。在这一政策框架内，中央政府基于确保农产品供给安全的目标，建立了自上而下的委托代理体系，将全国农产品供给安全责任层层分配给了地方政府。但地方政府在逐级履行代理责任过程中，“条条”治理的政策性弱化和“块块”管理的孤岛效应，使其出于自身发展竞争和利益冲动的考量又将农产品供给责任推给中央政府，导致耕地保护的行政目标虚化。而真正应当成为耕地保护主体的农户却被“原子化”，从而被排除于占补平衡政策执行和监督体系之外。　　第四，通过全国性耕地数量和质量变化数据的实证分析，在控制农业技术提升、农产品结构变化、气候因素、物价指数等因素影响以后，实施占补平衡政策后中国耕地的亩均粮食产量呈显著下降趋势，其原因在于制度设计本身使耕地数量平衡的硬约束对耕地质量下降带来了负向的激励作用。　　第五，从案例分析中发现，占补平衡政策在具体落实中走了样。由于补充耕地质量等级评定过程存在较大的弹性空间，导致“占优补劣”层出不穷。进一步通过对土地出让金具体去向进行梳理后发现，每年可用于高标准农田建设的资金微乎其微。显然，严重依赖“土地财政”的各地政府，没有能力和动力投入资金用于本地的高标准农田建设。　　第六，应借鉴西方发达国家在耕地质量保护方面的有益经验，从异地占补平衡指标交易市场化、强化监管验收机制、调动各方积极参与耕地占补平衡工作，进而保障耕地占补平衡政策落到实处。　　本研究的创新点在于：　　第一，在调查研究和数据分析的基础上发现，自从中国政府实施占补平衡政策以来，在耕地总量恒定和粮食持续增长的背后，是耕地生产能力的下降。通过对2013年至2016年中国耕地占补数据的实证分析表明，在控制农业生产技术、种植结构、劳动力投入、气候变化等变量的情况下，地区农业亩均粮食产量与本地占用耕地数量、补充耕地数量都呈显著负向关系。这揭示了占用耕地是以优上等为主，而补充耕地是以劣次等地为主的现实。　　第二，采用动态博弈模型和序贯博弈模型分析发现，各保护主体利益与责任的目标错位必然导致耕地占补质量不平衡。中央政府所承担的监管职责在向下逐级分解的科层组织中逐步弱化，地方政府受土地财政激励在发展竞争与耕地保护的权衡中往往选择前者，而由中央政府下达的耕地占补平衡指令在信息不对称的情况下被地方政府虚化和扭曲了。　　第三，结合中国城乡土地二元结构的现实特征以及政府对土地财政的长期依赖，本研究通过案例调查分析，从粮食产量变化、土地出让金用途等两个方面进行测算，发现地方政府在耕地占补平衡中“占优补劣”，可用于补充耕地质量提升的资金十分有限，严重依赖“土地财政”的地方政府没有能力也没有动力投资于耕地生产能力的提升。

目录