我国流域生态犯尝财政政策研究

摘要

流域是人类文明的发源地，也是自然生态系统中最重要的一个组成部分，满足着几乎所有生命体的生存需要。然而随着经济的快速发展，人类社会对流域水资源的需求不断增长，不合理的利用方式使流域水环境急剧恶化，解决水资源不足和水污染问题成为人类在第三个千年时代面临的重大挑战之一。中国虽然是多河流的国家，但随着工业化和城镇化的推进，我国的重要流域都不同程度地出现了水资源过度开发、水污染严重、水土流失等现象，流域生态环境形势严峻。平衡社会、经济和环境多元利益，促进流域的可持续发展成为我国政府面临的重要任务。　　流域生态补偿实质上是一种激励约束机制，通过流域水资源开发利用和水生态保护外部性内部化的实现，来平衡流域上下游相关利益方的经济利益，激励社会主体参与流域环境保护。我国“十二五”规划纲要明确提出，“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”①。财政是政府宏观调控手段之一，同时也是实施流域生态补偿的重要手段。在我国不少地区的流域生态补偿实践中，以财政政策为主要实现方式的政府补偿模式仍占据主导地位。因此，如何进一步健全财政制度、创新财政政策工具，在完善政府补偿模式的同时，引导和培育市场及社会补偿模式，建立一个政府、市场和社会三种治理机制相融合的流域生态补偿机制，是一个非常重要的研究课题。　　本文主要采用理论研究和调查分析相结合、规范分析和实证分析相结合、案例分析和比较研究相结合等方法，从财政视角入手，以流域生态补偿模式为切入点，对我国的流域生态补偿问题进行研究。首先，经济学中的外部性理论、公共物品理论、环境资源价值理论等为流域生态补偿的制度和政策安排提供了重要的理论依据，揭示了财政在流域生态补偿中能够发挥的积极作用。其次，对我国的流域生态补偿实践进行分析，指出我国的流域生态补偿呈现出以政府补偿模式为主导、市场补偿模式发挥不足及社会补偿模式尚未真正建立的格局，这一格局既加大了政府财政压力，同时也不利于流域生态补偿效率的提高。进一步对我国流域生态补偿相关财政政策进行梳理，发现政府补偿模式中财政政策存在财政收入政策不完善、转移支付制度不健全以及财政资金使用效率有待提高等问题，市场补偿模式和社会补偿模式则缺乏财政政策的引导和扶持，导致发展缓慢、补偿作用发挥不足。国外较早开始流域生态补偿实践并取得一定的成果，本文对国外流域生态补偿实践进行分析，发现各国非常重视相关法律法规建设。从补偿模武来看，在将政府补偿作为主导模式的同时，各国也日益重视市场补偿模式的作用发挥，并将社会补偿模式作为有益的补充，而不论哪种模式都需要财政政策的保障。在理论研究和实践分析的基础上，本文提出我国流域生态补偿财政政策的总体设计，即将流域生态补偿要素融入现有的财政政策、将流域生态补偿政策融入现有的财政制度中，通过对现有财政政策工具及财政制度进行必要的改造来实现流域内社会经济的协调发展。最后，本文提出流域生态补偿财政政策的具体安排。鉴于政府补偿模式仍将是我国流域生态补偿的主导，所以我国流域生态补偿财政政策的重中之重就是完善政府补偿模式中的财政政策、提高政府补偿财政资金的使用效率，在此基础上通过财政政策的合理运用来引导和培育市场补偿及社会补偿模式，建立多层次的流域生态补偿财政政策体系。从政府补偿模式来看，应通过开征水污染税和水资源税、加强非税收入的政策设计及征收管理来完善财政收入政策；通过加大流域环境保护支出规模、合理安排支出结构及完善政府间转移支付制度、构建纵横交错的流域生态补偿转移支付制度来完善财政支出政策；通过加强项目精细化管理以及统筹区域发展来提高财政资金使用效率。从市场补偿模式来看，应合理应用财政政策来推进排污权交易、水权交易和生态标记，同时财政还应发挥引导企业生态化、实现企业自我补偿以及促进生态制造企业的发展、推动流域生态服务交易的作用。从社会补偿模式来看，应合理应用财政政策来引导和鼓励社区及非政府组织参与流域生态补偿。此外，为实现政策效应的最大化，财政政策还需要一系列的配套措施，包括建立合理的流域管理体制、生态治理绩效评估体系以及环境会计制度等。　　本文的创新主要体现在以下三个方面：　　一、将流域生态补偿的相关财政政策予以系统化和规范化。我国流域生态补偿需要有一个相对系统的财政政策框架，为政策的可持续性提供依托。但从已有的研究成果来看，对财政政策或财政制度的探讨散见于与流域环境治理相关的各个领域，并未形成一个完整的体系。通过借鉴国外流域生态补偿的经验，同时结合中国的具体国情，本文提出一个较完整的流域生态补偿财政政策体系。　　二、从生态补偿模式的角度对流域生态补偿财政政策进行探讨，丰富了其内涵和外延。国内对于流域生态补偿财政政策的研究基本上限定在政府补偿模式，忽视了市场补偿模式和社会补偿模式在流域生态补偿中的作用发挥，更忽视了财政政策对市场补偿和社会补偿的影响力。而良好的治理通常是政府、市场和社会三种治理机制的结合和互为补充。本文从流域生态补偿模式的角度对财政政策进行探讨，在完善政府补偿模式的同时，突出了运用财政工具来培育市场化和社会化的流域生态补偿模式。　　三、运用Malmquist-DEA方法对我国31个省（自治区、直辖市）的流域生态补偿财政资金使用效率进行分析，结果表明从动态来看我国大部分省份流域生态补偿资金的使用效率随着科技进步而有所增长，但是从静态来看全国平均综合技术效率值并不高，其中规模效率的不足对综合效率的影响更大。因此，政府在增加财政资金投入规模的同时，还应该注重精细化管理以提高财政资金的使用效率。

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