地方政府投融资平台提供城市基础设施的效率和风险分析

摘要

近二十年来，中国的城市基础设施水平突飞猛进，其发展速度令世人惊叹。未来二十年，中国的城镇化进程进入深化阶段，如何公平而有效地为城市基础设施建设融资仍是地方政府面临的重要议题。本研究试图从地方政府融资模式创新的角度，解释形成中国城市基础设施飞速改善这一“历史奇迹”的内在效率机制及其风险累积机制，并在此基础上探索当今乃至未来中国城镇化过程中基础设施建设融资的公平、有效之道。
　　 目前，地方政府投融资平台(Localgovernmentfinancingvechiles，LGFVs)成为地方政府为城市基础设施融资的一种主要模式。虽然LGFVs这一名称的确立是近几年的事情，但在市场经济较发达的地区，这种融资模式的原型早在20世纪80年代末期已经出现。LGFVs作为一种历史自然选择的产物，必然存在显著的效率优势，这无疑已为中国过去十几年的发展经验所印证。但与此同时，随城镇化进程的深化，该融资模式背后蕴含的风险也越来越突出。越来越多的专家开始质疑投融资平台存在的必要性，国务院也出台了规范投融资平台的通知。理论界对此争论不休，政策选择上左右为难，骑虎难下。因此，很有必要首先从根源上探究LGFVs这种融资模式发挥资源配置效率优势的机制与条件，藉此机制和条件，我们才能进一步探究各种风险累积乃至触发的内在机理，最终才可能在提高效率与控制风险之间做出务实的权衡。
　　 本研究的主要结构如下:
　　 论文首先对城市基础设施的概念进行了界定，分析城市基础设施的特点和传统意义上主要的融资模式，并简要指出LGFVs的优势所在。然后，论文在对投融资平台运行机制系统描述的基础上，指出LGFVs不仅仅为地方政府提供了融资便利，而且创造了地方政府有效提供城市基础设施的某种经济激励。即投融资平台模式下，基础设施建设与土地开发相捆绑，地方政府实现了有激励的自我融资。与此同时，我们给出了论文得出LGFVs效率机制的三个条件:预算硬约束条件、良好内部公司治理条件与非货币经济条件。接着，我们在理解以上效率机制和效率条件的基础上，放松假设条件，重点分析了LGFVs内生的三类风险。即因预算软约束和道德风险所致的财政风险、货币经济条件下可能触发的金融风险和LGFVs恶化收入分配矛盾所致的社会风险。进而，我们通过对某市四大市级投融资平台的调研，在一定程度上为我们的理论论证提供经验证据。最后是相关政策建议。
　　 本研究的主要发现有二:
　　 第一，LGFVs不仅是一种融资工具，像大众媒体所报道的那样，而且是地方政府有效提供基础设施的一种激励机制。在经济学的意义上，LGFVs或者说地方政府类似于一个追求利润最大化的土地开发商，基础设施改良所产生的效益会资本化到土地价值中，这给LGFVs或地方政府的基础设施投资行为提供了自我激励。
　　 第二，我们从LGFVs资源配置的效率机制及其实现条件出发探讨了三类潜在风险，指出财政风险主要源于地方政府的预算软约束和财政道德风险，金融风险主要来自于过度宽松的货币金融政策，而非LGFVs本身，收入分配相关的社会风险则与LGFVs的效率机制是一枚硬币的两面，基础设施融资成本在老住户与新移民之间的不合理分担可能成为下一步中国城镇化过程中亟需解决的问题。
　　 我们的政策建议主要包括:构建合理的制度框架，硬化基础设施类LGFVs的预算约束，在充分发挥其效率机制的同时控制财政风险;根据各地区经济发展阶段的不同，逐步建立、完善LGFVs退出机制和地方公债发行制度;采取相关的财政支出政策矫正LGFVs可能产生的收入分配负效应。等等。
　　 总之，分析投融资平台应该不仅要看到投融资平台在资源配置方面的效率优势，同时也不能忽略投融资平台带来的风险，应当理性看待投融资平台的过去、现在和未来。
　　 最后，论文只是提出了一个简单的LGFVs分析框架，所提出的问题甚至多于已解决的问题。例如，LGFVs的效率优势如何受到基础设施服务资本化率的影响，资本化的具体机制是什么，LGFVs的收入分配效应的具体传导机制等等，这都需要未来进一步的思考和研究。

目录

声明

摘要

第1章 绪论

1．1 研究背景及意义

1．1．1 研究背景

1．1．2 研究目的和意义

1．2 文献综述

1．2．1 国外研究综述

1．2．2 国内研究文献综述

1．2．3 文献评论

1．3 研究内容和方法

1．3．1 研究思路

1．3．2 研究方法

1．4 文章的创新和不足

第2章 城市基础设施和融资方式

2．1 城市基础设施的内涵及特点

2．1．1 城市基础设施的概念与分类

2．1．2 城市基础设施的特点

2．2 城市基础设施的融资方式

2．2．1 税收融资

2．2．2 债务融资

2．2．3 收费融资

2．2．4 项目融资

第3章 地方政府投融资平台提供城市基础设施的效率优势机制

3．1 地方政府投融资平台的融资功能

3．2 地方政府融资平台的运行机制

3．3 地方政府融资平台的融资激励机制

3．3．1 土地与城市基础设施捆绑开发的模式

3．3．2 地方政府投融资平台的激励机制

3．4 地方政府融资平台有效提供城市基础设施

3．4．1 地方政府投融资平台解决了公共品有效提供的两大问题

3．4．2 地方政府投融资平台优化城市基础设施的配置

第4章 地方政府投融资平台的风险

4．1 财政风险

4．1．1 地方政府和投融资平台过度举债的风险

4．1．2 地方政府投融资平台的道德风险

4．2 金融风险

4．3 社会风险

第5章 案例研究—基于XX市投融资平台的调查研究

5．1 四大投融资平台运营效率分析

5．1．1 四大投融资平台运营效率分析

5．1．2 案例：西城集团西客片区利用土地的融资

5．2 XX市投融资平台存在的问题

第6章 政策建议

6．1 政策建议

6．1．1 硬化地方政府和投融资平台的预算约束

6．1．2 加强土地宏观调控

6．1．3 矫正投融资平台模式下的社会风险

6．2 探索发行地方公债

结束语

参考文献

致谢