全覆盖背景下养老保险可持续发展研究——以财务可持续为主线

摘要

中国养老保险已经实现了制度全覆盖，下一步将从制度全覆盖向法定人员全覆盖跨越，成效十分显著。全覆盖是养老保险改革发展的巨大成就，同时也给养老保险体系带来巨大挑战，制度实现全覆盖之后，政策调整的空间将越来越小，财务平衡的风险急剧增大，实现养老保险制度的可持续发展显得极为关键。尤其在人口老龄化不断加深的背景下，养老保险财务可持续性问题将更加凸显。总体上讲，中国多层次的养老保险体系虽已基本确立，制度架构正在逐步定型，基金整体上还是收大于支，但现行制度中仍然有诸多问题需要进一步探讨论证，如全覆盖后基本养老保险长期偿付能力如何评估，政府在养老保险领域的财政责任有多大，制度架构是否有优化的空间，制度参数是否已经合理。该选题的意义在于探讨如何进一步完善多层次养老保险体系的制度架构、改革路径和关键技术，积极应对人口老龄化给养老保险基金带来的现实和潜在支付压力，致力于如何更好地解决“老有所养”问题。
　　养老保险可持续发展不能简单界定为基金收支长期平衡，应当从养老保险的本质去理解它与可持续发展理念之间的内在联系。本文将养老保险的本质界定为代际之间的交换关系，将谋求代际公平确定为养老保险可持续发展的核心命题，基金收支平衡仅仅是养老保险可持续发展的物质基础，因此财务可持续只是养老保险制度可持续发展的表现形式。本文以财务可持续为主线，将制度、人口和其他相关参数这些影响基金长期收支平衡的主要因素结合在一起进行综合分析，阐明了在制度全覆盖和人口老龄化趋势难以改变的背景下，由于制度设计本身存在的重大缺陷，仅仅通过参量改革难以解决养老保险的财务可持续问题，只有回到制度建设本身，通过结构性改革，对制度进行全面优化，才有可能实现代际之间的分配正义和养老保险的可持续发展。
　　本文由七章构成:
　　第一章交代研究的背景意义，对已有的相关文献进行评述，并提出研究思路和创新方向。
　　第二章分析养老保险、代际公平、可持续发展等核心概念之间的内在联系，阐明养老保险可持续发展是以实现代际公平为价值指向的发展。养老保险的代际公平问题可以从制度公平正义和基金的财务可持续性两个层面来阐释，尽管本文的主线是分析基金的财务可持续问题，但离开制度的目标去单纯谈基金收支平衡，必然缺乏价值基础，只有将二者结合起来，才能认识财务可持续的本质。
　　第三章考察现行制度的沿革，评估参保扩面和基金收支状况，反思制度设计存在的重大局限，阐释财务不可持续的制度因素。目前制度中与可持续发展不协调的矛盾和问题主要有:城镇职工养老保险缺乏系统性的顶层设计，对现收现付制和基金积累制的制度价值定位不明确，对个人账户性质的界定也是摇摆不定;多层次老保险体系发展极不均衡，基本养老保险制度“一支独大”，企业年金和商业养老保险发展迟滞;个人账户长期按照一年期存款利率计息，损害了参保人利益;统筹层次较低，基金地区分割不利于调剂使用，分散风险。
　　第四章分析人口老龄化对养老保险财务可持续的影响。由于人口老龄化是影响养老保险可持续发展的最大约束条件，本章在人口预测的基础上进一步测算了养老保险制度覆盖人口，并以制度抚养比将人口老龄化与基金财务可持续联系在一起。预测表明到2050年劳动年龄人口与60岁以上人口的比值为1.2，16-64岁劳动年龄人口与65岁以上人口的比值为1.9。人口结构的改变必然导致养老保险制度抚养比的改变，在现有的退休制度下，到2050年城镇职工养老保险的制度抚养比将下降为1左右。
　　第五章重点对工资增长率、利率、退休年龄、缴费率、替代率和财政补贴等影响基金收支的主要因素进行分析，证明仅仅通过参量调整，是无法解决财务可持续性这一难题。经济增长速度对养老保险基金精算平衡的影响主要通过工资增长率和投资收益率两个中间变量来实现。提高法定退休年龄从增加缴费人口和减少待遇领取人口两个方面对基金收支发挥效果，测算表明延迟退休后城镇职工养老保险抚养比为1.52，比原退休制度下的抚养比高0.54。养老金替代率是衡量养老金水平的重要指标，也是影响养老保险基金平衡的重要参数。缴费率的问题主要是名义缴费率与实际缴费率之间的差距，在人口老龄化不断加速的背景下，提高缴费率可以在一定程度上缓解养老金收支压力。政府在养老保险基金精算平衡上负有兜底的责任，对于目前三种养老保险制度，财政责任范围不一样。
　　第六章是优化养老保险制度设计的思路，通过结构性改革和参量改革相结合的方式，来最终实现养老保险可持续发展的目标。
　　第七章是本文的主要结论和一些政策建议。主要结论包括:(1)养老保险可持续发展的核心在于公平公正地处理代际之间的分配矛盾。(2)人口老龄化是相当长时期内影响养老保险可持续发展的关键约束条件。(3)解决人口老龄化背景下养老保险财务可持续问题的根本途径在于提高劳动参与率和劳动生产率，实现经济的健康可持续增长。(4)扩大养老保险覆盖面是追求代际公平的必然选择，而不是为了保待遇发放的目标。(5)做实个人账户不是应对人口老龄化的唯一有效措施，相反做实的个人账户还会面临基金贬值风险，个人账户采用名义账户制模式更为合理。(6)提高法定退休年龄或降低公共养老保险替代率是必然的趋势。(7)缴费率调整对基金平衡的效应十分明显，在降低名义缴费率的同时必须做实缴费基数，缩小实际缴费率与名义缴费率的差距。(8)政府必须清晰界定自己在养老保险领域的责任，政府锁定基本责任，将更高的替代率获取交给市场和参保者个体去承担。(9)增强城乡居民基本养老保险制度吸引力的关键是增加缴费补贴和制定合理的记账利率。(10)政府要通过税收优惠和加强监管等途径，积极支持企业年金和商业养老保险的健康发展。
　　本论文在以下几个方面有所创新:
　　(1)以全覆盖为背景对中国养老保险可持续发展进行系统性研究。社会保险“全覆盖”是最近两三年才出现的新提法和新要求，本文以“全覆盖”为背景对养老保险的财务可持续问题进行了理论分析和实证分析，并提出了具有前瞻性的政策储备，至少本文作者目前没发现有相似的研究。以“全覆盖”为视角研究养老保险的新意体现在三个方面:其一，不再以某项制度、某类人群为划分标准对养老保险制度进行分类研究，而是将现行的多项制度视为养老保险体系的有机组成部分，统筹规划整个养老保险体系的可持续发展。其二，设定“法定人员全覆盖”的标准和时间节点，将所有适龄人口都纳入制度覆盖范畴，将总人口规模和结构分布作为制度覆盖人口的假设条件，在此基础上预测社会养老保险项目的缴费人口数和待遇领取人口数，也为估算财政的总体负担提供了依据。其三，将基本养老保险的三项制度同时进行研究，可以动态考虑不同制度之间的人员转移接续问题。
　　(2)拓展了养老保险可持续发展概念的内涵。本文以代际关系作为纽带将养老保险与可持续发展两个概念有机结合起来，养老保险的本质是代际之间的交换关系，可持续发展的核心内容也是如何公正地处理代际关系，从这个意义上讲养老保险可持续发展就是以代际分配公平为价值取向的制度设计和制度运行。虽然公平性是养老保险的本质特征这一观点并不新奇，但是以代际关系为视角来分析，使得概念的逻辑关系更为严密，在制度的公平性与基金的财务可持续性关系上，内容与形式一目了然。
　　(3)对中国多层次养老保险制度优化提出新的方案并进行精算评估。本文在借鉴国内外研究成果的基础上，在充分考虑现行制度的路径依赖且不新增一项制度的前提下，通过结构性调整和参数调整，使原来杂乱无章的体系显得更加清晰，制度目标更明确，并采用精算方法对优化后的制度进行了可持续性评估。数据测算量大是本文的一大特点，所有测算没有简单采用他人的现成数据，而是利用精算原理和会计平衡原理，对制度覆盖人口、替代率、转轨成本、财政补贴、基金缺口的测算方法进行详细论证，然后选择合理的参数假设计算得出自己的结果，通过与其他学者或研究机构的测算结果进行比对，本文的测算具有较高的可信度。文中养老保险制度覆盖人口测算、提高法定退休年龄的效应测算、替代率和缴费率变动与基金收支缺口关系的测算、现行制度下养老保险的财政投入规模和基金缺口测算、养老保险转轨成本测算、平均缴费年限估算等方法都有所创新。

目录

声明

摘要

1．导论

1．1 选题背景和意义

1．1．1 问题的提出

1．2．1 研究意义和价值

1．2 相关研究文献评述

1．2．1 关于养老保险可持续发展研究

1．2．2 关于养老保险基金平衡的精算方法及应用研究

1．2．3 关于国内养老保险制度模式选择及改革方案的研究

1．2．4 文献综述小结

1．3 研究思路与方法

1．3．1 研究思路和逻辑框架

1．3．2 主要内容

1．3．3 主要研究方法

1．3．4 本文的创新与不足

1．3．5 概念辨析

2．养老保险可持续发展的理论分析

2．1 代际交换与养老制度

2．1．1 家庭养老是家庭内部的代际交换

2．1．2 社会养老是社会化的代际交换

2．1．3 养老保险本质是代际之间的经济交换关系

2．1．4 养老保险代际交换关系的经济学模型

2．2 养老保险可持续发展的内涵

2．2．1 代际公平与可持续发展具有相同的价值指向

2．2．2 养老保险代际公平的界定

2．2．3 谋求代际公平是养老保险制度可持续发展的核心命题

2．2．4 养老保险可持续发展的评价体系

2．3 养老保险可持续发展的精算约束条件

2．3．1 基金精算平衡是实现养老保险制度目标的物质基础

2．3．2 养老保险的代际核算模型

2．3．3 基金积累制下的精算模型

2．4 与养老保险可持续发展相关的几个理论问题探讨

2．4．1 基金制与现收现付制同样面临人口老龄化的挑战

2．4．2 养老保险制度模式选择对公平与效率的影响

2．4．3 养老保险制度选择对风险分担机制的影响

2．5 本章小结

3．我国养老保险制度全覆盖及运行评估

3．1 逐步实现全覆盖的养老保险制度

3．1．1 计划经济体制下的养老保险制度

3．1．2 城乡养老保险制度改革与全覆盖历程述评

3．2 基本养老保险扩面与基金收支现状分析

3．2．1 养老保险覆盖率不断扩大

3．2．2 基本养老保险基金收入与支出

3．3 养老保险可持续发展面临的主要制度性障碍

3．3．1 多层次养老保险体系功能定位不清晰、发展不均衡

3．3．2 公共养老保险的某些重大理论问题尚需论证

3．3．3 地区分割统筹是重大的制度缺陷

3．4 本章小结

4．人口老龄化对养老保险财务可持续的影响

4．1 中国人口老龄化趋势研判

4．2．1 人口预测模型及参数选择

4．2．2 中国人口老龄化趋势

4．2 人口老龄化与养老保险基金平衡关系的分析框架

4．2．1 人口变量是养老保险可持续发展的基本约束条件

4．2．2 人口老龄化与现收现付制的关系

4．2．3 人口老龄化与基金积累制的关系

4．3 老龄化和全覆盖背景下的制度抚养比变动趋势

4．3．1 养老保险制度覆盖人口预测的思路

4．3．2 制度覆盖人口预测模型及结果

4．3．3 制度抚养比对基金收支平衡影响的实证分析

4．4 本章小结

5．养老保险财务可持续的参量约束分析

5．1 经济增长速度对养老保险财务可持续的影响

5．1．1 中国经济发展与工资增长率变动趋势

5．1．2 利率、工资增长率与养老保险基金收支的关系

5．2 提高法定退休年龄对养老保险财务可持续的影响

5．2．1 退休年龄对基金平衡影响的理论分析

5．2．2 利用生命表估算平均缴费年限

5．2．3 提高法定退休年龄影响抚养比的实证分析

5．3 替代率变动对养老保险财务可持续的影响

5．3．1 养老金替代率水平的国际比较

5．3．2 现行养老保险制度的替代率水平

5．3．3 目标替代率的确定及其对基金平衡的影响

5．4 缴费率变动对养老保险财务可持续的影响

5．4．1 企业职工基本养老保险的缴费基数与实际缴费率

5．4．2 企业职工养老保险最优缴费率分析

5．4．3 缴费率变动对基金平衡的影响

5．5 基本养老保险基金平衡中的财政责任

5．5．1 政府承担养老保险基金平衡责任的依据

5．5．2 企业职工基本养老保险转轨成本估算

5．5．3 机关事业单位养老保险制度改革成本测算

5．5．4 城乡居民基本养老保险财政投入测算

5．5．5 养老保险的财政补贴能力限度和基金缺口

5．6 本章小结

6．制度优化与养老保险可持续发展

6．1 国际养老保险制度改革的实践与启示

6．1．1 国际养老保险制度改革趋势的回顾与展望

6．1．2 几个典型国家养老保险制度改革的评述

6．1．3 国际养老保险制度改革的经验启示

6．2 优化养老保险制度可持续性的改革思路

6．2．1 优化养老保险制度设计的总体思路与基本原则

6．2．2 多层次养老保险体系的制度框架

6．2．3 完善基本养老保险的主要思路和措施

6．3 养老保险制度优化后的可持续性评估

6．3．1 制度的公平性

6．3．2 保障的充足性

6．3．3 缴费的可承担性和权利义务的对等性

6．3．4 基金支付能力的长期可持续性

6．3．5 财政负担的可控性

6．4 本章小结

7．结论

7．1 主要结论与政策建议

7．2 进一步研究的主要设想

参考文献

附录

后记

在读期间科研成果目录