制约我国政府绩效审计发展的影响因素研究:理论与实证

摘要

过去的几十年，我国的经济社会发展取得了巨大的成就，但同时也凸显了许多新的社会矛盾。从2000年至今，我国的国家财政支出一直保持在占GDP15％以上的高位运行且呈逐年上升趋势，但公共资金的使用长期存在着不重视经济效益，甚至严重浪费的现象，社会公众对政府责任及政府效能的关注度持续攀升，政府及公共组织为了获取公众信任也需要解除其公共受托责任，在这种大的背景下，开展政府绩效审计已成为必然选择。国家审计署及各级审计机关在推动绩效审计发展中起到了重要的作用，审计署发展规划逐次强调应加大绩效审计占政府审计的比重，但是现实中绩效审计的发展却遭遇了诸多问题，绩效审计实践应用与理想目标的背离引发了学者的思考，本文就试图探讨制约我国政府绩效审计发展的诸多原因。
　　鉴于已有的文献多是从审计机关的视角展开分析，忽视了被审计方这一重要的利益群体，且多采用规范研究的方法，结论往往缺乏理论支撑及实证检验。而我国特殊的审计体制与制度背景使得被审计方(即政府及公共部门)对于绩效审计能否顺利推进起着至关重要的作用，因此，本文选择“被审计方”及“被审计方与审计方的相互作用”作为研究视角，分析制约我国绩效审计发展的影响因素。
　　从已有文献与资料可知，现阶段被审计方对我国绩效审计发展的影响作用较为负面，被审计人员对绩效审计的接受度不高、需求不足的现状在很大程度上阻碍了我国绩效审计的发展。因此，围绕我国绩效审计发展乏力的现实问题与本文的研究视角，本文主要开展了以下研究：
　　(1)从审计双方相互作用的角度，结合我国绩效审计监管系统的特征，利用演化博弈理论建立了政府绩效审计监管模型，通过分析绩效审计系统的发展演化规律，理论上分析了我国绩效审计发展乏力的原因。(2)在全国范围内开展了一次问卷调查，调查对象以政府及公共部门县处级别及以上官员为主，从被审计方的角度调查了当前制约我国政府绩效审计开展的几个重要问题。(3)基于社会心理学中的“计划行为理论”，利用结构方程模型，检验了影响我国被审计官员对绩效审计接受度的各种因素。(4)分析了被审计人员绩效审计需求的形成机制，根据新制度经济学的制度变迁理论，分析影响被审计人员绩效审计需求的诸多因素，并对其进行了实证检验。
　　通过上述研究，本文主要得出以下结论：
　　(1)在考虑政府绩效审计监管系统的特点后，研究发现，对绩效审计发现问题的单位惩罚力度不足以及审计成本相对较高是导致我国绩效审计发展举步维艰的深层次原因，上述问题使得我国的绩效审计监管系统进入了一种“不良”锁定状态。对非“经济、效率、效果”(以下简称非3E)的被审计单位惩罚力度的制定应考虑被审计单位非3E行为的收益、社会公众的监督力度及审计风险；而审计成本的相对高低与审计风险、审计失败的损失、审计机关作为与不作为面临的奖励与惩罚以及社会公众的监督力度这些参数相关。社会公众的监督力度与审计机构的监督形成了一种互补机制，在制定相关审计政策时应予以考虑。
　　(2)通过对政府官员(主要来自非审计系统，一部分来自审计系统)的调查统计，笔者发现：仍有近半数的被调查者认为政府审计部门不应介入到政府绩效评定的工作中。将被调查者区分为来自审计系统与非审计系统后，与审计部门相比，非审计部门官员对政府绩效审计的了解程度较低，开展绩效审计的积极性较差，对政府审计人员的胜任能力评价较低，对于是否将审计结果呈送给社会公众也更为消极。官员们认为，绩效审计中最难应对的是如何度量政府行为的长期结果，以及如何排除项目效益可能受到的外部因素的影响。与耗费较多的社会资源相比，绩效审计法律法规的缺失仍是当前无法顺利推进绩效审计的最重要的障碍之一。当前政府审计结果对被审计单位及其主要负责人的影响有限，且存在以处理事件为主，处理人员为辅的情况。
　　(3)实证研究发现，计划行为理论中的“行为态度”与“主观规范”能够较好的解释我国被审计人员对绩效审计的接受度。被审计人员对绩效审计的态度会直接影响其接受度，所感知到的组织对绩效审计的支持程度也会直接影响其态度和接受度。该结论证实了绩效审计的发展不仅需要审计机关的大力推动，被审计部门内部各级领导、各级部门自上而下的宣传和支持也至关重要，不仅能够促进被审计人员对绩效审计有用性的认识，同时也能够提高其接受度。结论未发现被调查者所感受到的“知觉行为控制”(文中为开展绩效审计的难易程度)会影响其接受度。
　　(4)实证研究发现，我国政府绩效审计的运行效果存在显著的地区差异，制度环境越好的地区，其绩效审计发挥的“建议与改善效果”越强，而绩效审计的“建议与改善效果”并未显著提高被审计人员对绩效审计的需求。此外，不同制度环境中，被审计人员对绩效审计的需求也存在显著差异。经济发展水平越高，法制环境越好的地区，被审计人员对绩效审计的需求越低。这一方面是由于我国政府绩效审计的建议与改善效果还并未充分显现；另一方面是由于现阶段我国绩效审计结果的运用机制不合理，只重“负面结果”，鲜见“正面效应”，由于经济发达地区政府审计的“处理力度”更强，从而使得被审计人员对绩效审计的需求更低。