快速城市化背景下中国城市水务产业化模式的研究

摘要

快速城市化背景下，供排水和污水处理服务的需求量增加、需求标准提高，相应设施和管网建设需要巨额投入，传统政府投资、运营和管理的模式难以有效应对城市水务的巨大压力。为此，自20世纪90年代起，我国实施了城市水务产业化改革，在开放市场、引入竞争和特许经营等方面做了大量探索。城市水务在短短十几年经历了“脉冲式发展”，水厂、管网等水务基础设施大量建设，运行效率和服务质量也得到了一定程度的提高。但由于对城市水务产业化的含义以及水务行业的特殊属性认识不清，城市水务发展中出现了大量问题。为建立“高效、优质、安全、公平、可持续”的城市水务服务体系，迫切需要拓宽投资渠道和提高运营效率，构建全盘性、系统性的城市水务产业化模式。
　　 本文从混合物品理论和自然垄断物品理论出发，深入剖析了城市水务的产业特点，其所具有的不可替代性、混合物品属性、区域垄断性、高沉没成本以及高资本密度等属性，决定了城市水务的产业化模式需平衡政府和企业、垄断和竞争以及效率和公平等关系。通过对英国和美国水务行业发展历程的分析，明确了城市水务产业化模式和城市化阶段的关系，通过对两国水务行业现有制度和法律框架的梳理，为我国城市水务产业化的实现路径和制度构建提供了参考。随后分析地方政府拥有城市水务企业模式的优缺点，研究了城市水务行业中盈利性和公益性的边界问题。进一步验证了非公经济进入城市水务的可能性和必要性，并实证研究了非公经济进入对城市水务行业效率的影响。通过构建激励理论下的委托代理模型，研究了影响特许经营合同重新谈判的因素，结合案例分析，对我国水务行业的特许经营现状进行了分析和评价。得到的主要结论如下：
　　 (1)城市水务的产业化发展模式与城市化阶段密切相关。当前我国城市水务地方政府所有的模式与我国正处于的快速城市化阶段相符。未来城市水务将进入建管并重的阶段，非公资本有进入城市水务的可能性和必要性。
　　 (2)一国水务发展模式的形成，不仅取决于其自身的发展轨迹，取决于更广泛的制度环境。也就可以认为，城市水务是公有还是私有不是最重要的，关键在于确定所有权架构之后，制度设计的完整性和制度的执行能力。若倾向于公有，制度建设的重点需偏重效率，实现政企分开，保证企业独立性；若要引入非公资本，制度建设的重点需偏重于公平，强化监管能力，保证企业信息透明。
　　 (3)地方政府拥有区域内水务企业的模式易于整合资源集中建设城市供排水设施，满足快速城市化的要求，并能有利于保障公平。但极易造成城市水务项目、资产等盈利性和公益性边界模糊，进而导致严重的政企不分。政企不分致使国有企业“事业化”、政府补贴缺乏标准，并且严重阻碍了外部资本的进入。划清城市水务盈利性和公益性边界具有重要意义。通过构建盈利性和公益性分开的项目核算体系，对新建项目进行成本收益净现值分析和基于全生命周期的投入。产出分析以及已有资产的投入-产出分析，可将水务企业全部盈利性资产和公益性资产剥离。
　　 (4)在盈利性和公益性边界划分清楚的基础上，构建相应的企业财务体系、转变国有资产的管理理念以及构建有效的谈判机制，能实现国有企业向特许经营主体的转变，从而真正将政企分开。政企分开之后，可以实现城市水务资产所有权和经营权的分离，在经营收益独享和经营权可以转让的基础上，扩大特许经营的内涵。赋予各种所有制企业平等的特许经营主体地位，形成所有权公有为主、多元化特许经营主体的城市水务产业化模式。
　　 (5)我国供水行业的整体效率较低，城市间的供水综合技术效率差异显著，纯技术效率过低(而非规模效率过低)是造成这种状况的主要原因，这意味着当大规模城市供水设施基础设施建设高潮过去后，供水行业产业化发展的重心必将聚焦于优化行业资源配置、提升行业整体效率上。包括外资在内的非公资本的进入对地区供水效率具有显著正向贡献，非公资本尤其是外资进入的地区平均供水效率，普遍高于仅有国有资本的地区，这说明水务行业效率提高可以通过广泛的服务外包模式，充分发挥市场竞争的作用。但也要避免盲目引入非公资本、一哄而上“搞运动”的模式，在引入非公经济、构建竞争市场、提高运行效率的过程中，需进一步完善行业监管体系、规范竞争机制，为提升行业效率创造良好的制度环境。
　　 (6)从委托-代理框架的理论分析和中国水务行业特许经营的案例分析可知，当前很多城市经济快速发展、制度环境不稳定，政府和企业之间重复谈判频繁，很难说其特许经营项目是非常有效率的。在城市快速扩张期内，不确定性和外部冲击过多，某些条件下的重新谈判难以避免，仓促实施特许经营是不可取的，将带来巨大的交易成本。城市水务发展较为成熟的阶段，可以通过服务外包、租赁以及BOT等模式在各种可竞争环节广泛引入具有专业化管理和运营水平的特许经营主体。未来城市水务产业化发展特许经营为核心的方式需通过构建包括合理的准入制度、完善项目移交制度、合理的投资回报机制、合理的风险分担机制和有效率的(重新)谈判机制的制度框架来实现。
　　 本文以建立“高效、优质、安全、公平、可持续”的城市水务服务体系为目标，明确提出了我国所有权公有为主、多元化特许经营主体的城市水务产业化模式及其实现路径，主要创新性成果有以下几个方面：
　　 第一，构建了将城市水务资产盈利性和公益性分开的核算体系。城市为单元、政府拥有水务企业的模式造成资产盈利性和公益性边界模糊，并引起严重的政企不分。本文构建了新项目成本收益的净现值分析框架和基于全生命周期成本收益分析框架，并在此基础上形成了将新建和已有资产盈利性和公益性分离的核算体系。
　　 第二，明确的提出了所有权公有制为主、多元化特许经营主体的城市水务产业化模式。水务资产盈利性和公益性边界分开后，公益性资产的所有权实施公有。通过构建与之适应的财务核算体系、国有资本管理理念以及谈判机制，实现国有企业向特许经营主体的转变。在此基础上真正将政企分开。通过所有权和经营权的分离，以及保证经营效益的独享和经营权的转让，可打破非公资本的进入的制度和技术障碍，各种形式的非公经济可与公有经济处于平等的竞争地位。特许经营的内涵不再限于涉及资产的BOT和TOT等模式，还包括大量不涉及资产的广泛外包服务。这样，所有权公有制为主、多元化特许经营主体的城市水务产业化模式即可得以实现。
　　 第三，从特许经营重新谈判的角度研究特许经营项目有效运行的经济和制度条件。本文创新性的利用委托-代理模型从理论角度对城市水务特性经营合同重新谈判的影响因素进行了分析。发现在我国快速城市化条件下，某些情况下的频繁重复谈判是难以避免的，特许经营需要相对稳定的经济环境和制度环境才能发挥其高效性。也就意味着，在快速扩张中的城市，特许经营项目，尤其是BOT、TOT等涉及资产、周期长的项目引进需要在完善制度本身的基础上结合实际的经济和制度条件进行充分的可行性研究。而在建设基本稳定的城市，则可以在城市水务的可竞争环节广泛引入专业化的外包服务。