作为社会公共利益诉讼原告的国家海洋局——兼论社会公共利益诉讼的性质

摘要

2013年1月1日施行的《民事诉讼法》(以下简称《民诉法》)最大的亮点是第五十五条:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条对传统诉讼中“直接原告认定标准”的突破,以及学者对“社会公共利益”的误解,导致了理论界实务界认为《民诉法》第五十五条是公益诉讼条款,中国的“公益诉讼”由此将进入有法可依的时代。但是该条对起诉范围和起诉主体以及最终责任的承担形式的规定与理论界探讨的公益诉讼相差甚远,不能将其等同于公益诉讼。《民诉法》第五十五条的可诉行为应采纳“三行为解”,这显示了社会公共利益本质是众多人的私益,《民诉法》第五十五条具有公益诉讼的一些形式,但是不具有公益诉讼最本质的特点——维护公益,其在本质上仍为民事诉讼,是一种区别于传统民事诉讼接近于公益诉讼的另一种民事诉讼。
　　《民诉法》第五十五条的对起诉主体的限定过于笼统。就“法律规定的机关”而言,司法实践和理论研究中大都集中在检察机关的主体资格的认可和特殊诉讼程序的构建上。而实际上,现有的立法并无检察机关提起社会公共利益诉讼的法律依据,理论上也无据可依。相反,行政机关做为社会公共利益诉讼的原告于法于理都有着深刻的基础。行政机关是特定利益的直接代表,具有着保护特定利益的直接职责。国家海洋局因其行政机关的属性而成功进入社会公共利益诉讼的领域。
　　在实践中,国家海洋局有着做民事诉讼原告的历史,其中最具代表性的是发生于2002年11月23日的“坦斯曼海”轮案。“塔斯曼海”轮案是国家海洋局第一次以诉讼原告身份主张海洋生态损害赔偿,虽然该案在性质也是民事诉讼,但详细探索,笔者发现其与社会公共利益诉讼存在诸多的不同,尤其在旨在维护利益的性质上存在着最本质的区别,《海洋环境保护法》(1999年)(以下简称《海环法》)中的国家利益并非《民诉法》中的社会公共利益,二者存在“公益”与“众益”的本质区别,由此导致诉讼上存在直接利害关系人的起诉和非直接利害关系人的起诉的区别;但是二者同归属损害赔偿之诉,《海环法》第九十条第二款,不因维护利益的“公”而简单归属公益诉讼。
　　在“坦斯曼海”轮案胜诉10年后出台的《民诉法》第五十五条在法律上强化了国家海洋局的原告主体资格,使国家海洋局的损害赔偿之诉的原告资格依据由对《海环法》第九十条第二款的扩大解释到法律的明确规定。但是由于《民诉法》中国家海洋局提起诉讼非由直接利害关系人提起的,与国家海洋局依据《海环法》提起的诉讼相比,会带来不可回避的弊端。在现有的民事诉讼体制下,《民诉法》赋予国家海洋局社会公共利益诉讼的原告资格,会造成现有社会公共利益损害救济途径的冲突,如其与代表人诉讼的较量,也会一定程度上造成对直接利害关系主体的诉讼权利的排斥和践踏,从而使国家海洋局作为特殊的非实体诉讼主体的优势得不到显现或存在一定程度的弱化,赋予国家海洋局社会公共利益诉讼的原告资格,弊更大于利。《民诉法》第五十五条的设定背离了公益诉讼,又对现有私益救济途径更显画蛇添足之意。对于私益的救济应主要依靠传统民事诉讼救济途径,而《民诉法》第五十五条应向真正意义的公益诉讼过渡。

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前言

第一章 社会公共利益诉讼的性质

第一节《民诉法》第五十五条的诉讼是社会公共利益诉讼

一 《民诉法》第五十五条中可诉行为之“三行为解”

二《民诉法》第五十五条中可诉行为之“二行为解”

三 《民诉法》第五十五条是“众益” 诉讼

第二节 社会公共利益诉讼不等于公益诉讼

一 公益诉讼的特点——以美国公民诉讼为视角

二 社会公共利益诉讼与公益诉讼的区别

第三节 社会公共利益诉讼的民事诉讼本质

一 原告主体的突破并非诉讼性质的决定因素

二 维护私益是民事诉讼之根本

第二章 国家海洋局是社会公共利益诉讼的合法原告

第一节《民诉法》第五十五条“法律规定的机关”之浅析

一 检查机关作为社会公共利益诉讼原告之悖论

二 行政机关为“法律规定的机关”有法可依

第二节 国家海洋局作为社会公共利益诉讼原告的依据

一 国家海洋局作为社会公共利益诉讼原告的法律依据

二 国家海洋局作为社会公共利益诉讼原告的理论依据

第三章 国家海洋局依据《海环法》提起的诉讼非社会公共利益诉讼

第一节 国家海洋局依据《海环法》作为诉讼原告的历史和诉讼的性质

一 国家海洋局依据《海环法》第九十条起诉的历史

二 国家海洋局依据《海环法》提起诉讼的性质

第二节 国家海洋局依据海环法提起的诉讼非社会公共利益诉讼

一 本质区别：国家利益与社会公共利益之别

二 形式区别

第四章 赋予国家海洋局“社会公共利益诉讼”原告资格的利与弊

第一节 赋予国家海洋局“社会公共利益诉讼”原告资格的益处

一 以专业性知识解决专业性纠纷

二 平衡诉讼双方当事人的力量

第二节 赋予国家海洋局“社会公共利益诉讼”原告资格的弊端

一 多重救济途径的冲突

二 行政机关缺乏诉讼的积极性，社会公共利益诉权虚设

三 对利害关系主体诉权的排斥与践踏

四 社会公共利益诉讼对争议解决途径的障碍

五 赋予国家海洋局社会公共利益诉讼原告资格弊大于利

第三节 国家海洋局作为社会公共利益诉讼原告的制度建议

一 传统诉讼救济途径优先

二 《民诉法》第五十五条应向公益诉讼过渡

结语

参考文献

致谢

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