城乡统筹中县级财政体制研究

摘要

县级政府在政府层级结构中的地位决定了其在城乡统筹中的地位，县级政府在城乡统筹中的职能主要是通过县级财政职能实现。县级财政职能有效实现的基本条件包括:合理的事权、与事权对应的财权以及适当的激励机制。这三个基本条件决定了县级财政职能的实现机制。机制一:合理界定县级政府事权，即明确城乡统筹中的县级财政职能是什么;机制二:县级政府应当获取与事权相对应的财权，该机制保障了县级政府有足够的资源实现财政职能;机制三:适当的激励机制使县级政府能以其辖区内居民福利最大化为标准，将其掌握的财政资源转换为与合理事权相对应的公共产品，即实现投入向产出的有效转换。县级财政实现机制在现实运行中的无效便构成了县级财政困境，主要表现为:第一，县级政府在城乡统筹中承担的事权不合理;第二，由于上级政府上收财权下放事权使得县级政府不能获取充足的财政资源，最终导致县级政府财政收入不能满足财政支出的需要;第三，由于缺乏有效的激励机制，县级财政行为在实际运行中出现异化。县级财政困境的根源是中国当前的政府层级结构下的政府间权力配置，其表现为一虚一实的横向委托代理与纵向委托代理;同时，上级政府与下级政府完全是一种隶属关系，这使得上级政府在自利的动机下上收财权，下放事权;此外，在这种政府层级结构下监督机制难以有效发挥作用，使得县级政府产生财政机会主义，导致县级财政行为异化。县级财政体制重构的重点在于以政府层级结构作为主体的财政层级制度的重构，在“从个人到财政”理念的指导下，破除一级政府一级财政的观念，首先应当改变市级财政与县级财政的隶属关系，其次要增强横向委托代理关系，最后要用“自下而上”的纵向委托取代“自上而下”的纵向委托。