中国秸秆禁烧管理与美国秸秆计划焚烧管理比较研究

摘要

秸秆焚烧不仅仅会造成空气污染，还会影响到人们的身体健康，影响交通安全，甚至引发大规模火灾，给人民群众的生命财产安全造成重大威胁。中国实行的秸秆禁烧管理虽成效显著，但部分地区如东三省秸秆焚烧现象仍较为突出，对大气污染造成很大的影响。中美两国历史上都曾发生过严重秸秆焚烧，现今都已得到改善。但与中国严格禁止秸秆焚烧所不同的是，美国实行秸秆计划焚烧管理，在保证空气质量前提下，对秸秆焚烧实行授权管理。本文以秸秆焚烧大气污染物排放为例，准确评估了秸秆焚烧的危害，肯定了秸秆焚烧治理的必要性，系统分析了中美秸秆焚烧情况，通过对中国秸秆禁烧管理和美国秸秆计划焚烧管理进行比较，提出对中国秸秆禁烧管理的建议。得到结论如下: (1)在秸秆焚烧大气污染物排放研究方面，研究表明:假设未利用秸秆焚烧比例为60％，东三省秸秆焚烧SO2排放量相当于新增农户4.94万户;NOx排放量相当于新增农户331.70万户或相当于新增出租车866.63万辆;CO排放量相当于新增农户74.25万户或相当于新增出租车220.40万辆;VOC排放量相当于新增农户890.95万户;PM2.5排放量相当于新增农户884.57万户或相当于新增出租车22307.46万辆。基于秸秆焚烧的危害，对秸秆焚烧进行治理是非常有必要的。 (2)在中美秸秆焚烧情况比较研究方面，研究表明:中美秸秆焚烧动因都是为了提高农业生产效率。现今中美两国秸秆焚烧现象都已有了改善。与美国秸秆焚烧一直集中在南部平原、西部沿海和与北部地区所不同的是，中国秸秆焚烧中心区由东部平原和华南区转移到东北地区。中美两国秸秆焚烧重点地区都是作物主产区，焚烧时间与两国作物播种收获期有关。基于中美两国秸秆焚烧在动因、焚烧区域、焚烧重点时间段有诸多相似之处，且美国目前已较好管控住了秸秆焚烧，其在管控秸秆焚烧方面一些行之有效的经验做法，值得中国研究与借鉴。 (3)在中国秸秆禁烧与美国秸秆计划焚烧主要管理措施比较方面，研究表明:中国和美国都将秸秆利用作为秸秆处理的最终手段。不同点在于中国是依靠于政府的强制力，实行全面禁烧。而美国采取由下到上的农户申请审核制，符合严格的烟雾管理流程和不存在替代焚烧方案时，才可焚烧。中国黑龙江省和吉林省都曾经或正在探索秸秆焚烧管理制度，与美国相同是的都制定了限制焚烧空气条件和区域。不同点是黑吉两省采取由上到下的政府组织秸秆焚烧方式。吉林省以及我国尚未实行全境禁烧的省份，可借鉴美国秸秆计划焚烧管理经验，制定秸秆焚烧授权管理办法，因地制宜制定秸秆焚烧气象指数分级办法，加强秸秆焚烧过程中的管控工作。 (4)在中国秸秆禁烧与美国秸秆计划焚烧立法管理比较方面，研究表明:中国主要依据《大气污染防治法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》对违法行为进行罚款和拘留。美国将烟雾管理计划纳入法律体系，赋予法律权力，部分州在各州法典中加入秸秆计划焚烧管理内容，主要有罚款和不良积分处罚。与中国秸秆禁烧立法管理相比，美国秸秆计划焚烧立法内容更加全面具体，对秸秆违规处罚更加严苛，处罚方式更具有弹性，建议中国制定秸秆禁烧专项管理办法，适当增加罚款额度，出台秸秆焚烧违规积分管理制度。