论乡镇政府在村委会选举中的行政指导行为——以安徽省X镇第八届村委会选举为例

摘要

以“农”为本一向是我国封建王朝的国策，农村人口在总人口中的比重长期处于高位，乡村的治理是每个时代面对的共同难题。新中国建立后，农村社会发生了翻天覆地的变化，废除了封建土地剥削制度，实现了耕者有其田；尤其自“文革”结束之后，随着人民公社的瓦解和村委会制度的创立，我国农村地区基本上实现了村民自治。村民自治制度是在社会转型的大背景下，中国农民做出的具有重大历史意义的创举。它不仅满足了国家治理现代化的需要，实现了党的领导和村民当家作主的有机统一，还直接影响着中国社会的和谐与发展。村民自治领域的核心是“民主选举”，当前我国村委会成员普遍由村民直选产生，但是选举质量良莠不齐，尚有巨大的提升空间。这种局面的出现源于两方面因素：即国家层面和乡村内部层面。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国村委会组织法》赋予了行政机关实施选举指导的神圣职责，其中《村委会组织法》第5条明确界定了乡镇政府和村委会之间的关系，即工作业务上的指导、帮助，协助，而非行政上的隶属关系，行政权不得干预村民依法行使自治权利。由此可见，作为最基层的乡镇政府在我国村委会选举中肩负着指导、帮助的重要使命，并且严禁干涉村民选举权利的依法行使。但是在现实中，一是由于乡镇政府工作人员民主法治意识不强，出于“经济人”的考虑，干涉村委会选举。二是由于相关法律规范不够健全，导致若干行政指导行为缺少相应的法律依据，从而出现了不敢指导和不能指导的现象。最后，由于村民文化素质和民主素养整体上不够高，封建思想根深蒂固，选举中“贿选”、“宗族”、非法拉票等问题突出。针对以上问题，首先我们要完善相关的法律、法规，尤其要重视程序立法，保证村委会选举各环节“有法可依”。这不仅可以规制乡镇政府的行政权，防止行政指导的异化，也为乡镇政府开展相关指导工作提供强有力的法律保障，实现权责相统一。其次，加大农村教育投入，改善硬件设施和加强师资力量，在现有扫盲成果的基础上再上台阶。关于培养亿万农民的公民素养，应坚持“德体刑用”的思路。要清楚的认识到公民意识的培育不是一蹴而就的，需要经年累月的沉积，这要靠政府的宣传和推动；多管齐下，形成合力，营造乡村民主政治文化氛围。针对选举工作人员、候选人和选民的不法行为，及时给予必要的法律制裁，决不姑息。这不仅是为了正义得到伸张，更是一种惩戒教育。
　　本研究首先对于行政指导的性质分歧，运用行政法基本理论和历史分析法进行分析后，明确了其性质和内涵，接着对乡镇政府在村级选举中具体如何进行指导进行了阐述，并结合安徽省X镇换届选举的实例，分析了当前实施指导各环节所面临的困境，并且根据存在的问题有针对性的提出解决方案和实现路径。

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引言

一、乡镇政府的行政指导概述

（一）行政指导的基本理论

1．行政指导的渊源

2．行政指导的性质

3．行政指导的原则

（二）乡镇政府在村委会选举中的行政指导

1．选举准备的指导

2．宣传动员的引导

3．组织投票的指导

二、乡镇政府在指导村委会选举中面临的困境

（一）行政指导的异化

1．过度指导

2．消极指导

3．程序任意

（二）缺乏相应的法律规范及救济措施

1．法律规范的匮乏

2．监督救济的缺失

（三）民主与法治观念淡薄

1．行政机关的“官本位”意识

2．村民的“臣民”观念

三、乡镇政府指导村委会选举的完善对策

（一）改善行政指导行为

1．转变政府职能

2．尊重村民的主体性

3．完善配套制度

（二）完善法律规范和救济途径

1．完善法律规范

2．完善救济途径

（三）树立现代民主法治理念

1．提升乡镇公务员的素质

2．增强对行政指导的认识

3．培育现代民主法治意识

结语

参考文献

后记