L'émergence du nouveau régionalisme aux États-Unis et sa portée sur la réorganisation des pratiques métropolitaines : une étude de cas du nouveau régionalisme dans la région métropolitaine de Baltimore.

摘要

L’objectif de cette étude est d’analyser l’évolution récente des idées urbanistiques et des pratiques métropolitaines aux États-Unis. Alors que plusieurs provinces canadiennes, dont l’Ontario et le Québec, ont initié des projets de réformes métropolitaines de grande envergure, aux États-Unis, la dynamique de l’organisation municipale et métropolitaine se caractérise au contraire par l’absence de réformes structurelles majeures. Cependant, on constate depuis le début des années 1990 dans ce pays, une vive effervescence dans le développement des idées urbanistiques ainsi que dans l’élaboration d’un ensemble d’initiatives visant des réformes métropolitaines portées par un mouvement qu’il convient de qualifier de « nouveau régionalisme métropolitain ». Pour comprendre ce qu’est le nouveau régionalisme, nous adoptons d’abord un point de vue historique afin de décrire l’évolution de l’organisation spatiale et l’évolution de l’organisation institutionnelle aux États-Unis. Nous nous appuyons sur une analyse comparée reposant sur un échantillon comprenant une trentaine de régions métropolitaines comparables à Baltimore et représentatives de l’armature des régions métropolitaines intermédiaires dans le système urbain nord-américain. On remarque que l’évolution spatiale des régions métropolitaines étasuniennes est marquée par le passage d’un régime d’urbanisation adoptant une forme spatiale monocentrique vers un régime de métropolisation adoptant une forme spatiale étalée et polycentrique. Malgré une restructuration spatiale profonde des régions métropolitaines, on remarque que les structures municipales héritées la période d’urbanisation de la première moitié du XXième siècle sont demeurées relativement intactes et que l’autonomie municipale est demeurée un principe politique devenu presque intouchable aux États-Unis. Les États, par comparaison à la majorité des provinces canadiennes, ont plutôt eu tendance à être moins actifs en ce qui concerne les réformes touchant les structures institutionnelles, les territoires des juridictions ou les finances publiques. Par conséquent, les régions métropolitaines étasuniennes se caractérisent en général par un environnement institutionnel plus complexe et plus fragmenté contrairement aux régions métropolitaines canadiennes telles que nous les connaissons aujourd’hui. Par conséquent, l’organisation des pratiques métropolitaines aux États-Unis se présente comme une mosaïque d’approches où se chevauchent une multitude de pratiques allant de la création d’agences unifonctionnelles, à la consolidation des comtés, à la création d’instances métropolitaines consultatives prenant la forme de conseils régionaux ainsi qu’une variété de solutions ad hoc plus ou moins formelles et plus ou moins efficaces. Le début des années 1990 marque un regain d’intérêt pour le régionalisme aux États-Unis. Le nouveau régionalisme est d’abord marqué par un courant d’idées urbanistiques. Dans la documentation associée avec le nouveau régionalisme, on réalise d’une part que la croissance des agglomérations urbaines engendre des effets négatifs importants liés à l’étalement urbain, aux problèmes dans le domaine des transports (pollution, congestion, transport en commun), à l’augmentation de la ségrégation et des inégalités sociales, à l’extension et à la persistance du déclin des villes-centres ainsi que des premières couronnes suburbaines et enfin, aux problèmes environnementaux associés à l’expansion des villes. D’autre part, on cherche à comprendre le potentiel économique que représentent les agglomérations urbaines dans le contexte de la mondialisation et surtout, l’importance de la viabilité économique, sociale et environnementale des ensembles métropolitains pour maintenir leur compétitivité. Ainsi, le nouveau régionalisme peut se définir comme un ensemble de nouvelles idées ou conceptions urbanistiques qui apparaît aux États-Unis au début des années 1990 en réponse au phénomène de métropolisation. Ce mouvement s’articule autour de la notion d’interdépendance métropolitaine et du maintien de la compétitivité économique dans le contexte de la mondialisation. Ces conceptions urbanistiques insistent également sur l’importance de la viabilité économique, sociale, politique et environnementale des ensembles métropolitains et vise, à terme, à mettre en oeuvre des réformes métropolitaines concrètes afin d’adapter les structures de pouvoir au nouvel ordre social, économique, spatial et mondial.udQuelle est la portée de ce mouvement sur la réorganisation des pratiques métropolitaines? Afin de répondre à notre question de recherche, la méthode privilégiée est l’étude de cas du régionalisme dans la région métropolitaine de Baltimore. La thèse vise ainsi à analyser l’impact du nouveau régionalisme dans une région donnée. Après avoir décrit le contexte politique et municipal de l’agglomération de Baltimore ainsi que l’état de son organisation métropolitaine, nous nous penchons sur une série d’études et de rapports publiés depuis le milieu des années 1980 cherchant à montrer qu’une approche régionale est nécessaire afin d’arrêter le déclin de la ville de Baltimore et proposant une nouvelle génération de politiques ou de programmes d’actions à l’échelle métropolitaine. À partir de ces études inspirées directement du nouveau régionalisme est né un mouvement en faveur de réformes métropolitaines. Afin de dépeindre ce mouvement, nous avons procédé à l’analyse descriptive de quatre expériences sélectionnées dans la région de Baltimore qui permettent d’observer un changement d’attitude de la part de plusieurs groupes non gouvernementaux ainsi qu’auprès de l’État. Nous analysons dans un premier temps trois initiatives non gouvernementales, soit celles du programme One Region One Future initié par le milieu des affaires de la région; de la création du Greater Baltimore Alliance, un organisme de promotion et de marketing territorial métropolitain; et enfin, de la campagne pour des solutions régionales initiée par le plus important organisme communautaire de la région et supportée par une coalition d’organismes sociaux et environnementaux. La quatrième initiative étudiée est celle du Smart Growth représentant un effort considérable de l’État du Maryland pour contrôler l’étalement urbain et protéger l’environnement et ainsi appliquer certains des principes défendus par le nouveau régionalisme. Les résultats indiquent que depuis les années 1990, il existe effectivement une réorganisation des pratiques métropolitaines dans la région métropolitaine de Baltimore qui s’inspire du nouveau régionalisme. Toutefois, le nouveau régionalisme n’a pas jusqu’à maintenant bousculé significativement les structures de l’organisation municipale et métropolitaine dans la région de Baltimore. Faute d’imposer un nouvel ordre institutionnel métropolitain dans la région, le nouveau régionalisme a plutôt favorisé une certaine mobilisation d’acteurs régionaux autour des enjeux du développement et de la croissance métropolitaine dans le courant des années 1990. On observe également clairement dans le cas de Baltimore que cette mobilisation a davantage été initiée et soutenue par les organisations non gouvernementales que par les gouvernements locaux et centraux. Aussi, la réorganisation métropolitaine favorise des formes de pouvoir souples, s’appuyant sur des réseaux d’acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux plutôt que sur le regroupement municipal ou la création de structures métropolitaines gouvernementales. On observe ainsi que les pratiques régionalistes émergentes dans la région de Baltimore se caractérisent essentiellement par l’approche de type «gouvernance». La gouvernance (par opposition au gouvernement) procède davantage à partir des processus et des fonctions à accomplir qu'à partir de structures institutionnelles formelles. Elle privilégie les formes de pouvoir souples plutôt que gouvernementales, la collaboration à la coordination tout en reposant sur les processus et les réseaux davantage que les instances gouvernementales. Mais gouverner sans gouvernement comporte également sa part de risque, notamment en ce qui concerne l’imputabilité des politiques et des dépenses publiques à l’échelle métropolitaine. Nous concluons cette recherche par quelques réflexions sur les leçons à tirer des différences entre le Canada et les États-Unis en matière de réorganisation des pratiques métropolitaines.