新中国70年城市化与土地制度变迁

摘要

城市高质量发展在空间上的表现是土地的高效利用,重点在于提高土地利用效率,而这与中国特殊的城市土地制度关系密切.本文试图梳理新中国成立后70年来中国城市土地制度的演进,为中国城市土地市场上的变化寻找制度起点;在此基础上,分析城市土地利用效率的整体表现,并探究其成因,尤其是对基于地方政府的行为逻辑进行分析.具体而言,一方面,地方政府是当地城市建设用地一级市场的垄断供给方,土地出让为城市建设提供了资金支持,土地融资和城市基础设施建设投资之间存在正反馈机制,从而加速了城市化进程,导致城市向外蔓延,土地利用效率偏低.另一方面,不同城市之间和城市内部不同用地之间存在错配,影响土地价格、企业的用地成本和居民的居住成本.地方政府同时面临来自其他政府的横向竞争,在土地制度安排下,倾向于更多出让工业和商业用地以获得持续税收收入,同时限制住宅用地出让以获得更高的土地出让收入,抬高了城市化过程中的居住成本.最后,在总结前文的基础上,提出如何提高土地利用效率的政策建议,城市建设用地应当以市场配置为主,供给适应需求,形成一个竞争的城乡土地市场,提高土地配置效率,促进城市空间的高质量发展.