高等教育管理中政府放权问题研究

摘要

进入21世纪以来，国家在高等教育领域推行多项改革，取得了较为显著的成就，但依然存在着许多有待解决的问题，其中部分问题的根源来自于政府和高校在高等教育领域的权力尚未实现有效的分割和确立。因此，在高等教育领域进行政府放权改革，扩大高校办学自主权势在必行。　　现阶段高等教育管理中政府的放权工作主要是通过颁布指导性的政策文本和制定具体的权力清单两个方面进行的。在中央，政府五部门通过“放管服”改革并颁布相关政策推进放权改革的纵向深入。教育部颁布权力清单，将政府保留的权力和转移的权力向社会公示。在中央政府的指导下，地方政府也根据省情制定、颁布指导性政策文本并制定权力清单或其他形式下放权力。其中广东省通过权力清单与责任清单相结合，浙江省通过下放、取消、转移教育权力事项，山东省通过权力清单与信息表相结合的形式，既下放办学权力又体现了地方办学特色。从以上政府下放办学权内容分析，政府高等教育管理主要路径演变为两种形式：对于高校办学的关键问题政府通过行政审批来保障；对于学校内部管理中的其他权力政府通过监管和惩罚来调控。　　但是，在政府权力下放的过程中依然存在许多的问题，政府行政管理的越权现象尚未消失；政府与高校之间的权力界限厘定不清，造成放权之后存在权力归属者空白的现象；政府下放办学权却尚未建立与之对应的责任制度和问责机制；地方政府放权反应欠灵敏，放权形式待优化。产生上述问题的原因可以分为以下三个方面：第一，放权缺少法律保障，教育立法时对法律条文缺少详细的阐释和说明；现有立法模式很容易产生除法律规定属于高校的权力外其他权力均属于政府的思维惯性；法律缺位和法律更新滞后现象严重。第二，高校维权意识淡薄，高校尚无法摆脱“等靠要”惯性依赖政府的思想，校长由上级政府任命，职务与行政级别挂钩，行政化使得校长听命于“上级”管理；大学章程形式化，尚未发挥出维护高校权益的作用。第三，政府对放权的本质认识不足，行政管理人员的政府本位的思想尚未转变；放权时间短和放权力度不够，政府缺少清晰的职能定位。　　因此政府在进一步向高校下放办学权力，落实“管办评”分离的改革时，首先，应转变政府角色，借构建服务型政府契机，实现职能定位由办学者到管理者的转变，将重行政管理向重监督管理转变。其次，要健全高等教育法律体系和教育法治体系，以法定方式严谨科学地界定政府和高校的权力，以法律手段保证高效办学权力的落实。第三，要提高高校自主办学的能力，完善大学章程维护高校办学权益。最后，要落实三张清单管理模式，以权力清单厘定政府权力，以负面清单保障高校办学权，以责任清单健全责任制度，三张清单协同发力，保障权力规范运行。

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摘 要

Abstract

绪 论

一、问题的提出

二、研究的意义

（一）理论意义

（二）实践意义

三、文献综述

（一）国外研究现状

（二）国内研究现状

（三）文献总结和述评

四、研究思路

五、研究的方法

（一）文献研究法

（二）历史研究法

（三）政策分析法

六、核心概念界定

（一）高等教育管理

（二）政府放权

第一章 高等教育管理中政府放权的必要性

一、传统集权模式存在缺陷

（一）我国传统高等教育政府集权模式形成的历史沿革

（二）我国高等教育集权模式形成的主要原因

（三）我国高等教育集权模式存在的缺陷

二、本质职能的理性呼唤

（一）政府与高校的本质探析

（二）政府放权是政府职能实现和高校学术发展的诉求

三、理论变革进步

（一）市场失灵与政府失灵

（二）有限政府观念

（三）有限政府观下从新公共管理理论到治理理论

第二章 高等教育管理中政府放权的现状分析

一、中央政府：推进“放管服”改革，落实权力清单

（一）以“放管服”改革向放权纵深推进

（二）梳理公布教育部权力清单

二、地方政府：依据中央指导，落实简政放权

（一）广东省：落实“放管服”，健全权责清单

（二）浙江省：下放、取消、转移教育行政权力事项

（三）山东省：依照“权力清单”与“信息表”实现政府放权

三、高等教育中政府放权的梳理与小结

（一）政府放权的外在形式

（二）政府放权的内在方式

第三章 高等教育中政府放权探索存在的问题及原因

一、高等教育管理中政府放权存在的问题

（一）权力界限厘定不清，存在用权空白

（二）权力内容描述笼统，滋生政府管理越权

（三）缺少问责机制，责任界定有待完善

（四）地方政府放权配套举措出台滞后，形式待优化

二、高等教育政府放权存在问题的原因

（一）政府被动放权，管理观念保守

（二）法律存在缺陷，用权保障不足

（三）高校惯性依赖政府，维权意识淡薄

第四章 优化高等教育管理中政府放权的建议

一、政府角色转变：构建服务型政府

（一）职能定位：从办学者到指导人

（二）管理手段：从重干预到重监管

二、健全法制：以法律保障高校权力落实

（一）以科学立法方式界定政校的权力

（二）健全高等教育法律体系

三、提高办学能力：高校成为办学主体

（一）以大学章程维护高校办学自主权

（二）建立科学的校长遴选机制

四、明晰政府与高校间权责：落实清单管理模式

（一）三张清单各司其职

（二）三张清单协同发力

余 论

注释

参考文献

硕士研究生期间完成的科研论文和研究成果

致 谢