城市房屋所有权保护研究——城市房屋拆迁视野下两种立法形式的比较研究

摘要

“有恒产者有恒心,无恒产者无恒心”[1]一直被广大学者和立法、司法部门广为宣传,引为至宝。城市房屋所有权作为最重要的财产权之一,是直接关系百姓安居和社会稳定的重要因素,于任何时代均应受到最完备的保护。随着社会主义市场经济的快速发展和政治、经济体制改革的不断深入,我国的城市化进程已经步入黄金期,随之而来的大规模城市房屋征收与拆迁成为不可回避的现象和话题。在建立社会主义法治社会的今天,在保证城市建设和发展的基础上,更好地保护城市房屋所有权人的合法权益,是每一位公民都期望达到的结果,也是整个社会发展的必然趋势。
　　 我国立法对于城市房屋拆迁过程中房屋所有权的保护自上而下具有两种不同的立法形式:一是以《宪法》、《物权法》(包括但不限于《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《民法通则》、《合同法》等基本法律)为主要代表的人大立法；二是以《城市房屋拆迁管理条例》(包括但不限于《城镇土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地管理法实施条例》等行政法规)为主要代表的行政立法。由于不同立法之间内容的缺陷和冲突；地方政府角色定位混乱、与民争利；操作过程监督缺失、程序混乱；救济途径不畅、诉求无门等现实问题的存在,导致城市房屋拆迁过程中肆意侵犯城市房屋所有权人合法权益的现象大有愈演愈烈之势。近年来全国各地因拆迁纠纷引发的恶性社会事件频繁见于各大主流媒体头版头条,由此引发的社会矛盾不断升级,已经成为威胁社会稳定的重要因素。
　　 本文采取以小见大的方式,由近年来频繁发生的重大拆迁事件引入,从我国人大立法和行政立法的双重视角对目前城市房屋拆迁过程中所有权人合法权益的保护问题展开分析。首先在厘清重要概念的基础上系统梳理了新中国建立以来有关城市房屋拆迁立法的几个主要历史阶段和各个阶段所体现的不同特征,并对城市房屋拆迁过程中各方当事人的权利义务关系予以明确定位。然后以两种立法之间的比较为切入口,深入解读了两种立法之间的冲突情形及其共同调整下城市房屋所有权保护所暴露的问题。最后,结合国务院新近出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)及先前两次征求意见稿的内容,对于城市房屋拆迁中房屋所有权保护的立法、司法、执法完善给出了自己的理解和建议,旨在进一步梳理我国当下较为混乱的城市房屋拆迁立法和实践操作,从两种立法形式的不同规制中寻求较好的融合点,为更好地解决规范冲突、协调保护城市房屋所有权提供有益参考和借鉴。
　　 必须说明的是,城市房屋所有权保护乃是涉及广泛的庞大法律问题,本文仅从城市房屋拆迁的视角加以论述,除特别说明外,主要以私人房屋所有权为例进行展开。因本文初成于《征补条例》生效之前,因此文中关于现状等问题的分析主要基于《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)调整下我国的实际状况。