治理环境和治理结构如何影响宅基地有偿退出——基于江苏省阜宁县退出农户集中安置模式的案例比较

摘要

农村宅基地退出对提高宅基地集约利用水平、改善农户居住环境以及推动乡村振兴具有重要现实意义。本文从公共治理的视角研究治理环境和治理结构对宅基地退出的影响,并选取江苏省阜宁县宅基地退出典型村庄进行案例分析。结果表明:国家层面的户籍制度改革、宅基地确权颁证和“三权”分置构成了促进宅基地退出的产权制度环境,省、市地方政府的建设用地增减挂钩指标交易和国土空间规划调整为宅基地退出提供了资金和用地保障的政策环境,村庄资源禀赋条件与内部治理结构共同决定宅基地退出的具体模式。宅基地退出治理结构从治理力量上看表现为“科层+市场”的混合结构,从主体上看则有县乡政府、村集体和农户,各类主体在政府规制和市场机制作用下协商、谈判,达成一致的行动方案与制度安排,实现宅基地退出内部治理。宅基地退出集中安置的“整村就地”、“整村异地”和“部分就地”等模式整体上都提高了土地利用效率,促进了集体经济发展和农民福利增加,但不同安置模式之间在交易费用、土地利用、收益分配以及农户福利变化等方面存在显著差异,这些都与各自所处的治理环境和治理结构直接相关。因此,提高宅基地退出治理绩效,在治理环境上要继续深化农村宅基地“三权”分置改革和户籍制度改革,完善城乡建设用地增减挂钩节余指标的市场交易机制;在治理结构完善上要充分发挥政府和市场的作用,降低宅基地退出交易成本。