行政执法有效性研究——以形式有效与实质有效为进路

摘要

目前学者对行政执法行为效力研究主要是对意定主义模式下执法行为产生的“相当于法律的效力”是否认可的问题。仅从法律规定本身讨论执法行为的合法律性。实际上，符合法律规定只是效力判断的一个重要依据而非全部，它是进行效力判断的关键条件而非充分条件。因此，效力判断不可能是一个在合法律性与效力之间进行简单对照的过程，而必须综合考量行为与结果并存的二元化对象基准、主客观对立统一的要素基准以及法、理、情互补的逻辑基准。基于此，本文针对目前执法普遍存在的程序违法、过程缺乏论证、结果未能体现公平正义等问题，从形式有效（过程）和实质有效（结果）两个维度展开对执法的有效性研究。本文认为执法的形式有效应包括两个大的方面，一是执法过程体现“合法律性”，二是执法行为符合逻辑的基本要求；实质有效，即在实体上真正实现了执法的公平正义，体现了执法行为服务公众的本质属性。本文认为执法的实质有效的具体衡量标准体现在四个方面：一是执法依据的正当合法性；二是执法结果的合理可接受性；三是执法过程的整体融贯性；四是执法的价值实现最少受惠者的最大利益原则。进而提出交往理性是同时实现形式有效与实质有效的最佳路径，完善听证制度、健全司法审查标准、制定行政程序法是落实执法交往理性的根本保障。　　本文首先对行政执法的现实困境进行分析，进而提出执法有效性理论。本文认为当前执法有效性不足具体表现在暴力执法频繁出现、选择性执法成常态、执法错误时有发生、公众行政参与权得不到保障等，造成这种有效性不足的主要原因在于行政主体命令与控制的行政思想根深蒂固，主客二分的执法思维，强化了执法者与民众的对立、听证制度的不完善，导致执法商谈“理想言谈情境”难以实现，民众的意见得不到充分表达与合理采纳、同时存在规则表达与规则实践背反的情形，导致部分执法不具有合理可接受性以及执法过于“功利主义”，致少数人的利益受侵害等等。基于行政执法有效性不足问题，本文对执法有效性的理论进行梳理。同时指出，执法有效性是指执法主体通过执法活动，达到执法预期的目的，取得预期的效果，获得执法对象的接受和公众的普遍认可，这种有效性是合法前提下的可接受性。反之，执法的无效、低效或有效性不足，是指执法不能实现预期的目的和效果，或仅实现部分效果的情形。进而提出本文的研究进路是从形式有效和实体有效两个维度研究行政执法的有效性。　　其次，深入讨论行政执法的形式有效性。本文的形式有效性包括合法律性和合逻辑性两部分。“今天合法性最普遍的形式，便是对合法律性的信仰，也就是服从形式正确的以一般方式通过的成文规定。”（马克思.韦伯语）本文认为行政执法合法律性应包括执法主体合法、依据合法、执行行为合法以及程序合法四个大的方面。另外，判断一个具体行政执法行为是否合法有效，最基本的思维就是运用逻辑推理和法律论证。行政执法有效性的推理，在实际运用过程中涉及从法律规定到执法依据的选择；从生活事实到执法事实鉴别；从大小前提到行政决定的推出；从行政决定到执行的落实等四个方面的推理、论证过程。执法推理、论证过程的逻辑有效，为执法的实质有效提供了切实可行的形式保障。　　再次，探索行政执法的实质有效性。实质有效，已经是当今政府行政执法追求的目标和发展趋势。习近平总书记在十九大报告上也着重指出，要不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理，使人民的获得感、幸福感和安全感更有保障和可持续。本文认为实质有效，是指行政执法在实体上实现了公平正义，其结果为行政相对人和社会公众的普遍接受和认可。要达到如此效果，实质有效至少应包含这四个方面的内涵：一是执法依据的正当合法性；二是执法结果的合理可接受性；三是执法过程的整体融贯性；四是执法的理念体现最少受惠者的最大利益原则。　　最后，提出交往理性是实现执法形式有效与实质有效有机统一与融合的根本法宝。交往理性具备主体间性、语用性、论争理性、程序性以及开放性等特征，与执法的过程性、服务性本质属性相契合。交往理性是建立在一种达成理解的语言目的上，通过商谈、沟通，创设理想言谈情境，根据具体情况开展执法活动的一种主体间性执法理念。政府执法需要借助交往理性在主体间的理解与相互承认过程中形成的约束力提高执法本身的有效性。交往理性在提高执法有效性问题上，既是手段也是保障。　　“交往理性”作为实现行政执法有效性最为理想的一种路径，其在执法过程中的落实，并不能单纯指望行政执法主体能够自觉自愿地去实现。交往理性的有效贯彻实施依赖于多方面的条件。“交往理性”是否能够发挥实效最为关键的是建立起与之配套的制度保障。首先，需要完善行政执法听证制度，建立起公众（行政相对人）向行政执法主体提供意见表达与利益交涉的平台。其次，提高司法审查标准，改变目前对行政执法行为合理性审查不足的缺陷，通过司法审查的外部监督，促使执法主体更关注执法结果的合理可接受性。最后，制定《行政程序法》，把“交往理性”融入到行政程序法规定中，让交往理性成为行政执法在法定程序与正当程序中必须贯彻的准则，从而真正实现执法的实质有效性。

目录

导论

一、问题的提出及研究意义

二、国内外研究现状评述

三、研究进路和基本内容

四、研究方法

五、尝试性创新

第一章 行政执法的现实困境与执法有效性理论的提出

第一节 行政执法有效性不足的现实困境

第二节 行政执法有效性理论的提出

本章小结

第二章 行政执法形式有效性之合法律性

第一节 “基于合法律性的合法性”

第二节 行政执法主体合法

第三节 依据合法

第四节 执法行为合法

第五节 程序合法

本章小结

第三章 行政执法形式有效性之逻辑证成

第一节 从法律规定到执法依据

第二节 从生活事实到执法事实

第三节 从大小前提到行政决定

第四节 从行政决定到执行行为

本章小结

第四章 迈向实质有效的行政执法

第一节 行政执法实质有效性不足的个案分析

第二节 行政执法实质有效性的衡量标准

本章小结

第五章 行政执法有效性的动态实现：交往理性

第一节 行政执法研究的语用学转向

第二节 交往理性的内涵及有效性规则

第三节 交往理性视域下行政执法有效性的实现

第四节 行政执法贯彻“交往理性”的制度保障

本章小结

结束语

参考文献

在校期间研究成果

致谢