总体规划制定中城市政府行为的政策分析--兼议公共利益与城市政府利益

摘要

维护公共利益是城市总体规划的政策价值核心所在,公共利益客观的存在于城市发展规模、城市空间结构、城市基础设施、城市生态安全等城市总体规划制定最为关注的方面。但关于公共利益的概念争论已久,且难以界定,导致目前我国法律未对公共利益做出较为明确的界定。
　　 随着中央与地方政府的分权改革,城市政府成为了一个独立的利益主体,但由于转型期分权改革的不完善与不规范使城市政府出现了诸如片面追求经济增长、形象工程等自身利益需求。城市总体规划所调控的空间资源正是城市政府自身利益需求的主要载体,因此,城市政府原本通过城市总体规划促进城市全面发展、维护社会公平与正义、提供公共产品和公共服务、美化城市环境、维护法律秩序等目标,一定程度上受到了城市政府自身利益的影响。
　　 目前城市总体规划制定制度存在着诸多不足:1)城市政府权责不对等,缺少对城市政府(政治精英)决策失误的责任追究。2)审批审查机构权责不清晰、不对等,专家审查、人大审议和审批机关审批,三者审批审查重点不明确,行政审查和技术审查相互混淆；同时人大及其常委会责任追究缺失、审批机关责任追究缺失、专家责任追究缺失、城市规划委员会责任追究缺失。3)规划师权责不明确,法律未对规划师的价值取向做出适当的引导,既未规定其义务(价值取向上支持公众和弱势群体),也未对其赋予明确的决策权,更没有规定相应的责任追究。4)重要环节公众参与缺失,其中规划议程设置过程中的决策环节和规划政策形成的整个过程法律都未设置公众参与环节。
　　 正因为公共利益法律界定的缺失,并且城市总体规划制定制度存在缺陷,导致在城市总体规划制定过程中,公共利益确定的程序并不公正,城市政府过于主导整个制定过程,因此城市政府的自身利益需求能够得以实现,进而导致公共利益受损。
　　 应该以多元平衡的思路建立程序公正的规划制定过程,实现对公共利益确定的程序控制。针对城市政府过于主导规划政策制定过程这一问题,一方面完善现有制度,强化对城市政府行为的直接规制；另一方面,促使其他主体对城市政府行为实现有效的制衡。为此,设计了实现程序公正的行动框架:1)法律需明确规定城市政府决策失误要进行责任追究,对城市政府形成一定的制约,使其决策时不能只考虑自身利益。2)完善城市总体规划的程序规定,在规划议程设置过程的议题征集和议题决策环节增加公众参与,在规划政策形成过程的初步方案和纲要草案环节增加公众参与。3)法律明确规定其他主体的权责。对于具有审批审查权力的主体要明确各个主体的审批审查重点,依照行政审查和技术审查分开的原则,明确专家的审查义务为技术审查,并规定相应的责任；人大及其常委会的义务则是审查城市政府对公众意见采纳情况,并规定相应的“连带责任”；法律从“必须批”(涉及公共利益)、“可批”(可操作,对批复内容具有相应的政策、措施予以支撑)两个层面对审批机关的审批内容进行界定,并根据审批的内容进行相应的责任规定,同时加强行政审查,行政审查除了审查城市总体规划制定的程序是否合法,还要重视审查城市政府对公众意见采纳情况,并规定相应的“连带责任”。将城市政府在规划中的决策权予以分离的城市规划委员会,法律应该在程序上规定其行使审议权的环节,并且明确其独立法人的资格,规定相应的“连带责任”。4)促进公众参与组织基础的建设,形成与完善以社区自治组织为主体,非政府组织相协作的社区自治组织。5)创新相关技术配套,增强法律的可操作性。

目录

文摘

英文文摘

1 绪论

1.1 理论基础:公共利益、城乡规划与政府

1.1.1 什么是公共利益

1.1.2 实现公共利益:政府基本职能所在

1.1.3 维护公共利益:城乡规划的政策价值核心

1.1.4 城乡规划中的公共利益

1.2 选题缘由

1.2.1 问题提出:总体规划成为城市政府利益博弈工具,可能使公共利益受损

1.2.2 研究综述

1.2.3 公共政策分析:一种契合城乡规划公共政策属性的研究视角

1.2.4 城市总体规划:理想与现实的差距

1.3 研究方法和框架

1.3.1 研究方法

1.3.2 研究框架

1.3.3 研究范式:制度性理性选择

1.4 研究意义

2 政府行为影响城市总体规划制定的理论基础

2.1 行为动机:城市政府在城市总体规划中的利益需求

2.1.1 新制度经济学理论假设下的城市政府利益需求

2.1.2 我国城市政府利益需求的形成

2.1.3 城市政府在城市总体规划中的利益需求

2.2 行为途径:城市政府实现利益需求的行为能力与方式

2.2.1 城市政府实现利益需求的行为能力

2.2.2 城市政府实现利益需求的行为方式

2.3 小结

3 城市总体规划制定中的城市政府行为分析

3.1 规划议程设置过程中的城市政府行为分析

3.1.1 城市政府实现利益需求的行为方式分析

3.1.2 城市政府实现利益需求的行为能力分析

3.1.3 城市政府实现利益需求对公共利益的影响

3.2 规划政策形成过程中的城市政府行为分析

3.2.1 城市政府实现利益需求的行为方式分析

3.2.2 城市政府实现利益需求的行为能力分析

3.2.3 城市政府实现利益需求对公共利益的影响

3.3 规划政策合法化过程中的城市政府行为分析

3.3.1 城市政府实现利益需求的行为方式分析

3.3.2 城市政府实现利益需求的行为方式分析

3.3.3 城市政府实现利益需求对公共利益的影响

3.4 小结

4 城市总体规划维护公共利益的政策建议

4.1 问题的共性

4.1.1 法律对公共利益界定的缺失

4.1.2 各利益主体不会主动维护公共利益

4.1.3 程序控制失效

4.2 程序公正:构建多元平衡

4.2.1 实现程序公正的主要思路

4.2.2 实现程序公正的行动框架

4.3 完善城市总体规划制定制度

4.3.1 明确规定相关主体的责任

4.3.2 完善规划制定的程序规定

4.4 加强公众参与组织基础的建没

4.4.1 社区自治组织是公众参与的组织基础

4.4.2 社区自治组织运行方式

4.5 创新相关技术配套

4.5.1 城市规划实施评估制度:各主体责任追究的前提

4.5.2 城市规划委员:决策过程中的有效参与

5 结论与讨论

5.1 主要结论

5.2 几点不足

参考文献

致谢